Author: cabaret1
Company: clacso

XXII ENCONTRO NACIONAL DA ANPOCS

GT: METROPOLIZAÇÃO E GOVERNANÇA 

FINANÇAS PÚBLICAS NO NÍVEL LOCAL DE GOVERNO

Maria do Livramento M. Clementino -UFRN

CAXAMBU - 1998
INTRODUÇÃO

	Nos anos recentes (década de 90), tem crescido a necessidade dos governos locais, no sentido de identificar modelos de gestão pública mais articulados às demandas sociais e concebidos sob os conceitos da Reforma do Estado.1
	A realidade dos municípios no Brasil sofre modificações a partir da atual Constituição, em 1988; decorrentes, em parte, do lugar dos municípios no novo padrão de organização federativa, que a Constituição pretende implantar. Essas modificações se configuram principalmente, nas mudanças implantadas na distribuição dos recursos tributários e no processo de descentralização da políticas públicas, que ao tomar a direção da municipalização, confere aos municípios novas responsabilidades político-administrativas.2
	A questão que se coloca, diz respeito a real capacidade dos municípios brasileiros para assumir essas novas funções para lidar com um novo modelo de gestão e, sobretudo, para responder às necessidades da população.
	Atualmente, acrescenta-se à investigação dos efeitos descentralizantes ocorridos com a Reforma Tributária de 1988 uma preocupação analítica voltada para avaliar os impactos do Plano Real sobre as finanças públicas; ou seja, como a estabilização tem afetado o comportamentos dos elementos de receita e despesa dos municípios em direção a saúde fiscal dos mesmos.
	Não há dúvida que este é um ingrediente importante e merece ser investigado. Ao lado dele outros como custo, tecnologia, escala, financiamento e qualidade do gasto, orientam no plano político-organizacional à identificação da deterioração dos serviços públicos prestados ao cidadão e ao debate sobre a participação e controle social nas decisões públicas de gasto. Cresce entre os autores a idéia de que os recursos públicos no Brasil são mal utilizados e que a fragilidade da política social no alcance de resultados eficazes não deve ser somente debitada à insuficiência de recursos para os gastos sociais. "O Brasil gasta mal. Só na área social gastam-se 100 bilhões de dólares por ano entre recursos públicos e privados, e muita coisa pode ser feita com recursos deste porte".(DAWBOR, 1996)
	Este trabalho representa a continuidade de trabalhos realizados anteriormente sobre a situação financeira e administrativa dos municípios do Nordeste, sob a coordenação do Centro Josué de Castro, por solicitação da SUDENE. Nele procura-se examinar a situação da receita municipal das capitais nordestinas e avaliar em seus aspectos relevantes as mudanças ensejadas no período  1992-95 percebidas a partir do corte do Plano Real. Em outras palavras: detectar a produtividade dos impostos e sua arrecadação, tomar conhecimento da capacidade tributária própria e do  desempenho financeiro das prefeituras das capitais em período recente.
Como resultado do estudo foi delineado um quadro das finanças de 6 capitais do Nordeste: Fortaleza, Recife, Natal, Aracaju, Terezina e São Luís numa série histórica de cinco anos contados desde 1992 e identificando traços gerais das finanças públicas municipais no período 1992-1995.
Sabe-se que a totalidade dos recursos que o município brasileiro arrecada de maneira direta constitui uma parte muito limitada do que necessita para operar; isto porque, vêm sendo alvo de fortes demandas ou pressões por maiores despesas. Tais pressões, em resumidas contas tem sido exercidas em três principais níveis a saber: a) pressões sociais, impostas pelas manifestações caracteristicamente locais da crise econômica e social por que vem atravessando a sociedade brasileira desde o início dos anos oitenta; b) pressões políticas apresentadas na forma de desafios às gestões de administrações conquistadas por partidos progressistas - notadamente o Partido dos Trabalhadores - PT, e c) pressões econômico - financeiras, exercidas pelos programas de estabilização econômica e pelo receituário neoliberal que invariavelmente tem implicado em cortes e desativação de programas sociais, no endurecimento nas negociações sobre a rolagem da dívida pública municipal e nos últimos tempos as perdas decorrentes da transferência ou redirecionamento do Imposto de Renda para o Fundo Social de Emergência por força das Emendas Constitucionais aprovadas desde 1993 e continuamente renovadas - em 1997 por mais dois anos3.
Gostaria de esclarecer que o quadro das finanças das capitais  do Nordeste não pode ser explicado tão somente pelas particularidades econômicas, sociais e administrativas de cada prefeitura, nem somente pelas especificidades regionais. As políticas públicas (e fiscal) têm definição no plano nacional e estas, muitas vezes, são condicionadas pela conjuntura internacional, particularmente nesse instante em que a configuração do padrão de acumulação está cada vez mais sob o domínio da esfera financeira e alicerçado no aumento crescente da dívida pública.
Entende-se que a arrecadação tributária, sendo parte da fonte de renda que se destina aos cofres públicos tem sua performance orientada por três aspectos:
a)  pela dinâmica da economia brasileira e, neste particular, dos estados e municípios nordestinos;
b)  pelas condições de gestão do aparelho fiscal nas diferentes esferas públicas; e
c)  pela capacidade arrecadadora do ente municipal, para o caso específico dos governos locais.

	Sendo impossível tratar em um só texto assunto tão vasto, as finanças públicas no nível local de governo serão aqui percebidas do seguinte modo: a) em suas ligações com o governo central no que se refere ao processo de descentralização fiscal em sua relação com o gasto público; b) nas tendências do gasto público a nível regional avaliadas pelo corte temporal do Plano Real; e, principalmente c) pelo movimento da receita municipal das capitais nordestinas no período recente.  

1- DESCENTRALIZAÇÃO  E  GASTO PÚBLICO MUNICIPAL: algumas questões

A partir dos anos oitenta inicia-se no Brasil um processo de descentralização de recursos e de encargos das esferas federal e estadual  em  relação a municipal, face  as  transformações  produtivas e os desafios impostos pela elevação da competitividade da economia apoiada  na  tecnologia e na  globalização financeira. Assim, na esfera  local de governo ao mesmo tempo em que se procura implantar um processo de descentralização em prol de uma maior eficiência e racionalidade dos gastos, procura-se  também, promover  uma democratização das políticas públicas no sentido de buscar uma maior participação da sociedade civil não só no  acompanhamento da gestão estatal, mas também, no que diz respeito ao controle da  mesma em todos os níveis.  
No entanto observa-se que a esfera municipal não se encontra preparada para fazer  face as demandas  sociais.  Responsabilidade  essa  que foi ampliada pela Constituição de 1988 e que cresce a cada  dia  devido ao  fortalecimento das desigualdades  presente no processo  de urbanização,  conseqüência  da forma de desenvolvimento  adotada no país.  Isso pode  ser facilmente constatado pelo alto grau de  dependência financeira  que os municípios tem em relação as  transferências governamentais, pelo elevado comprometimento da sua receita com gastos de custeio e por sua incapacidade de gerar receitas próprias (Clementino,1998).
Assim, face a um processo de desenvolvimento urbano heterogêneo como o ocorrido no Brasil,  observa-se  um  retardo de alguns municípios em relação a outros, caracterizado por um empobrecimento, por uma dependência financeira com relação ao governo federal, algo facilmente observado  nos municípios do  Nordeste.4 
É interessante ressaltar que embora tenha havido um fortalecimento da posição financeira das municipalidades mediante o sensível aumento de suas receitas  promovido pela revisão constitucional de 1988, a  qual permitiu aos municípios um significativo crescimento de suas receitas no período pós constitucional, não se deixou de observar que  as despesas dos governos locais também apresentaram um expressivo crescimento (Clementino,1998,p.164-165).
Esse expressivo crescimento da despesa pública municipal pode ser explicado tanto pelo aumento das pressões da sociedade como pela crescente atribuição de diversas competências aos governos locais advindos do processo de descentralização. No que diz respeito a esse último ponto as mudanças constitucionais ao outorgar maior poder e responsabilidade aos entes municipais, exige destes maior "capacidade governativa" para efetuá-las, sem que iniciativas sejam tomadas para garantir a essas administrações a possibilidade efetiva para desempenhar, a contento, o seu papel no processo de descentralização em curso no país.5
Como afirma ANDRADE (1998:121) " a descentralização deve, além de dotar de capacidade plena de gestão o poder local, incluir a ampliação da base do sistema de tomada de decisões e aproximar a função pública do cidadão". Nessa perspectiva essa questão diz respeito, também, ao financiamento do governo local. É uma questão essencial não só para que o município tenha autonomia de gestão nos termos preconizados por Rofman (1990:33) mas, porque isso tem impacto fundamental na formação da consciência média de sua cidadania.
De acordo com a experiência relatada por GENRO (1997) "o fundamental é inverter as fontes de renda". O ex-prefeito de Porto Alegre defende uma subversão completa da tradição de dependência de recursos oriundos de Brasília e propõe que o município tenha um retorno material da inserção democrática dos indivíduos e dos grupos sociais afirmando: a) "não é verdade que a comunidade não gosta de pagar imposto"; b) "há dezenas de mecanismos que podem ser utilizados para o auto financiamento das cidades"; e c) "sem o enfrentamento dessa questão não há retorno para o próprio conceito de democracia no nível local de governo.(GENRO,1997:28)    
Como já dito os municípios nem sempre contam com recursos financeiros suficientes para executar sua gestão. Nos últimos anos os municípios estão sendo objeto de transferências não só de recursos mas, principalmente de maiores responsabilidades na área social. Isto tem gerado uma maior necessidade de apoio técnico e de financiamento da União através de instrumentos com o das distintas modalidades de transferências intergovernamentais, entre elas as chamadas transferências negociadas. No Brasil a participação dos gastos dos governos locais em relação ao total das despesas consolidadas do Governo Federal ainda é muito pequena:  18,5% se comparada a outros países como pode ser visto na Tabela 1.

Tabela 1
Participação dos gastos do Governos locais em relação  ao
 total das despesas públicas*

PAÍS
%
PAÍS
%
Dinamarca (1993)   
Suécia (1993)
Noruega (1990)
Canadá (1991)
Estados Unidos (1992)
Irlanda (1991)
Inglaterra (1992)
76.6
48.1
45.3
38.9
37.7
31.1
30.2
Alemanha (1992)
Brasil (1992)
Colômbia (1990)
Argentina (1992)
Chile (1991)
Bolívia (1993)
Paraguai (1993)
30.1
18.5
12.3
11.5
10.4
7.4
2.7
Fonte: Projeto CEPAL/GTZ de Descentralização Fiscal na América Latina.
* Calculado com base nas despesas totais dos Governos locais de cada país em relação às despesas consolidadas no Governo central.

Em se tratando da despesa municipal a questão central é saber sob que condições a descentralização acarreta melhoria na qualidade da "capacidade governativa" (CASTRO,1997) e contribui para um gasto mais efetivo dos recursos públicos. Na atualidade, tanto as seqüências virtuosas como as descontinuidades com que se deparam os processos de modernização gerencial pública municipal no Brasil colocam a perda da qualidade do gasto como uma questão aberta. E nesse sentido a perda da qualidade do gasto tanto pode ser atribuída a supostos excessos descentralizatórios e a prioridade dos governos municipais em relação a despesas que levam em conta os interesses das elites locais (corrupção, clientelismo) como a necessidade urgente de um paradigma descentralizado da organização do setor público baseado na democratização da gestão e na participação como mecanismo de controle social do gasto.  
Não se deve, portanto, fazer uma relação direta entre a descentralização e eficiência e eficácia do gasto público. Primeiro porque não existe base teórica, nem empírica, que comprovem tendência de crescimento do gasto público em sistemas políticos descentralizados. ARIZNABARRETAL (1996:98) afirma que os estudos parecem sugerir o contrário: "revelando uma relação negativa, ainda não muito significativa, entre descentralização e tamanho do setor público".
Em segundo lugar, nem todo gasto que se registra no nível municipal pode ser imputado as suas próprias decisões. De modo geral esses gastos estão dirigidos a fins específicos, atendendo requisitos legais explicitados na legislação orçamentária.
Mesmo assim, questões relativas às ambiguidades na definição de atribuições por nível de governo e a dificuldade de compatibilização entre a estrutura federativa e a transferência automática  de recursos para os municípios, também são pontos importantes dessa agenda cujas decisões são políticas e não exclusivas da autonomia do poder local, podendo repartir-se em todos os níveis de governo. Assim, não se pode negar a importância estratégica do gasto público num processo de descentralização.   
Mediante o exercício de controle gerencial e da participação social no seu exercício é possível monitorar um potencial desequilíbrio de receitas em relação aos gastos e evitar propensão de défict nos municípios ou um grave desajuste financeiro.
Consciente da precariedade do conjunto de instrumentos de controle (gerencial e social) com que, em teoria contam o setor público no Brasil (e as municipalidades) e, por conseguinte, os diversos propósitos que eles têm ou perseguem (hiper regulação normativa, multiplicação das autorizações prévias, regras uniformes e  manutenção do princípio da autoridade na decisão do gasto), convém assinalar os princípios administrativos básicos que se esperaria ter presente no desenho de uma política de fortalecimento local dentro de uma visão plural e menos hierárquica da administração pública. 

DESCENTRALIZAÇÃO E CONTROLE DO GASTO PÚBLICO

VISÃO HIERÁRQUICA
VISÃO PLURAL

Tipos de Controle
* coercitivos
* estatísticos
* por incentivos

Formas de Controle
* informes

Existência de Controle
* como condição
* como condição

Exercício do controle
* por coerção

Objetivos do Controle
* hiper regulação normativa
* multiplicação das autorizações prévias
* regras básicas e uniformes
* manter a autoridade da decisão de gasto

Tipos de Controle
* por resultados

Formas de Controle
* combinadas (coordenação)

Existência do Controle
* como condição
* como variável
* como variável e condição

Exercício do Controle
* por (cooperação ou negociação)

Objetivos do Controle
* melhoria da qualidade de governança
* contribuir para um gasto mais efetivo de bens públicos.

a)  o primeiro princípio é o do controle por resultados, que recomenda a legitimação do gasto pela quantidade e qualidade de suas finalidades social e pelo seu caráter público;
b)  o segundo princípio, o das formas do controle, que recomenda a utilização de mecanismos de controle combinados e coordenados entre si;
c)  o terceiro princípio é o da necessidade do controle em que o mesmo aparece não somente como condição de existência do gasto público mas, também, como variável alocativa dos recursos públicos;
d)  o quarto princípio é o do exercício do controle social por estímulo de ação suficiente e não levados apenas pelo receio de ações punitivas. O controle nesse caso é exercido por cooperação ou negociação.

	Mediante o exercício do controle por cooperação ou negociação é possível uma melhoria da qualidade da capacidade governativa e da realização de um gasto mais efetivo do dinheiro público.
	A prevalência de formas combinadas de descentralização e controle do gasto público minimizarão paulatinamente os efeitos perversos da perda de eficiência gerencial e da falta de capacidade institucional de prover os bens sociais por parte das burocracias locais de baixa qualificação: normativos, hiper-reguladoras, multiplicadoras de autorizações prévias e autoritárias no processo de decisão do gasto.

2- FINANÇAS MUNICIPAIS NOS TEMPOS DO REAL

Os governos brasileiros, até 1990, nunca foram muito receptivos às reformas pretendidas de fora. Nos governos Figueiredo e Sarney alguma coisa foi encaminhada em termos de privatização e desburocratização, porém, de forma tímida e pouco articulada. Do ponto de vista fiscal registra-se metas monetárias e fiscais restritivas sob pressão das Cartas de Intenção do FMI. Do lado fiscal o Brasil sempre adotou uma política expansionista: baixos índices de arrecadação tributária e pouco controle dos gastos. Daí, a histórica ausência de qualquer restrição às despesas dos governos estaduais e municipais por parte do Governo Central levando-os ao que podemos denominar de irresponsabilidade gastadora.
O governo Collor adota um programa de reformas iniciando-o pela abertura da economia nacional ao mercado externo. De modo geral suas propostas incluem, também, a redução das funções do Estado, a assunção de novos papéis, a desregulamentação dos setores privados e a adoção de novas formas de organizar a produção e o trabalho.
Esse condicionamento internacional se acentua (ainda mais) na medida em que se impõe uma visão factual e fatalista (ainda não suficientemente esclarecida) do fenômeno da globalização assumida pelos meios de comunicação, pelo governo FHC e por parte do meio acadêmico. Nesse sentido, CASTRO (1997:335) afirma categoricamente: 

"parto do pressuposto que, atualmente, se constituem em minoria os analistas, políticos ou cidadãos que consideram factível a formação de coalizões políticas internas capazes, por assim dizer, de escapar do modelo de conotação neoliberal de ajuste da economia imposto aos países em desenvolvimento".6

A partir dessa visão da globalização, a abertura dos mercados, a quebra das barreiras aos fluxos financeiros e de mercadorias e uma política de ajuste fiscal sincronizada representam a única solução para o engajamento competitivo do Brasil na economia internacional. Com ela é decretado o fim da era keynesiana, a falência do modelo de Welfare State, que fora marcada pela regulamentação estatal com ênfase nas políticas sociais.
Ao contrário do que se diz, nos países desenvolvidos os gastos públicos continuam aumentando como proporção do PIB, mesmo depois do anunciado desmonte dos Estados de Bem-Estar pelas chamadas políticas neoliberais, como pode ser visto na tabela seguinte:

TABELA 2
Participação do Gasto Público nas Economias dos Países Desenvolvidos
% do PIB

PAÍS
1978-81
1992-95
Estados Unidos
30,7
33,7
Japão
31,5
33,8
Alemanha
47,8
49,2
Média do G-7*
35,8
39,6
Média da OCDE**
36,7
41,0
(*) Inclui: Alemanha, Canadá, França, Itália, Japão, Reino Unido e EUA, (**) Inclui os países do G7 mais Austrália, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, Grécia, Holanda, Irlanda, Islândia, Noruega, Portugal e Suiça.
Fonte: Organization for Economic Co-operation and Development, OECD Economic Outlook, Junho de 1995 e Junho de 1996. 

CANO (1998:104), como economista crítico se refere a um debilitamento proposital do Estado Nacional, com seu enfraquecimento fiscal, financeiro e executivo e as tentativas de sua substituição por poderes locais (regionais, estaduais e municipais). Segundo ele esse verdadeiro "culto ao poder local" parece não se dar conta de que ele coopera ativamente para o maior debilitamento do Estado Nacional, na sua opinião única instituição capaz de enfrentar a questão internacional.   
Agora, o governo FHC, a pretexto de garantir a estabilidade do PLANO REAL: a) intensifica um programa de reformas ampliando as privatizações - em setores estratégicos a exemplo da Telebrás; b) aumenta as exigências no ajuste fiscal, cobrando mais dos estados e municípios e não considerando os estragos no campo social.
A situação brasileira encontra-se substancialmente agravada diante da fragilidade dos limites estabelecidos pela política econômica brasileira recente provocados pela nova crise internacional (a primeira foi a do México em 1995); e cujo estopim foi a quebra da bolsa de Hong Kong (em fins de 1997) que espalhou pânico e fortes especulações pelo mundo todo.
As medidas adotadas pelo governo brasileiro naquela hora como a elevação das taxas de juros e mais um conjunto de medidas que intitulou "Ajuste Fiscal e Competitividade" se por um lado operou no sentido de reduzir as possibilidades de um ataque especulativo ao Real, por outro aumentaram a dívida mobiliária interna.7
No que se refere aos níveis estadual e municipal uma consequência possível da restrição à concessão de créditos pelo sistema bancário através da ARO (Antecipação de Receita Orçamentária) e Dívida Fundada, é a menor disponibilidade de recursos para custeio e investimentos, o que poderá afetar áreas excluídas do corte orçamentário do "pacote" no âmbito da União: Saúde, Educação, Assistência Social e Reforma Agrária. Para muitos municípios a medida significa dificuldades até com  o pagamento de pessoal.
O aprofundamento da crise no presente momento deixa o Brasil numa situação cada vez mais vulnerável. Adota-se a idéia de que o ataque especulativo não mais direciona suas baterias a países específicos e a globalidade da crise perpassa todos os países emergentes. Os países que não dispuserem de condições de sustentabilidade do valor de sua moeda serão alvejados. A Rússia e a Venezuela já mostraram sua vulnerabilidade e desvalorizaram suas moedas em relação ao valor do dólar americano. O governo FHC continua apostando na fortaleza do Real; 70 bilhões de dólares de reservas cambiais e anuncia mais uma queda na taxa de juros. 
Para as finanças públicas, o Plano Real constitui uma verdadeira armadilha. O câmbio valorizado, os juros altos, a abertura indiscriminada do mercado fazem com que a economia não tenha condições de crescer de maneira sustentada, que resulta na não sustentação das receitas públicas, que aumentam ou caem ao sabor do vai e vem da atividade econômica. O défict da balança comercial obriga o governo a botar freio na economia e os juros altos fazem crescer a dívida interna da União, Estados e municípios como uma bola de neve.

3-  ECONOMIA REGIONAL E GASTO PÚBLICO: o contexto

	É importante considerar brevemente alguns aspectos do quadro mais geral de comportamento da economia do Nordeste acompanhada da análise, no longo prazo do gasto público, nos itens de "gastos de consumo" e "gastos com formação de capital fixo", com destaque para a participação das prefeituras8.
	Os dados da tabela 3, referentes às taxas anuais de crescimento do Produto Interno Bruto mostram a grande instabilidade da economia brasileira e regional na primeira metade dos anos 90. É importante lembrar que o período deve ser percebido a partir de dois cortes : a) 1990/92 - recessão/Plano Collor; e b) 1993/95 - Plano Real/estabilização/recuperação da atividade econômica. Em outras palavras, o período tem início com medidas extremamente radicais de combate a inflação (administração Collor), com impacto negativo sobre o nível da atividade econômica, dando lugar à retomada do processo inflacionário. No final da série de anos considerada nova experiência de controle da inflação, desta vez com maior sucesso, é adotada através do Plano Real. Entre uma experiência e outra e mesmo posteriormente à última, o que se assistiu no Brasil foi uma política de "stop-and-go", que seguramente contribui para a grande instabilidade vivida pelo Brasil, pelas regiões e pela maioria dos Estados.
	Chamam a atenção as taxas de crescimento registradas para o produto nos dois últimos anos da série, decorrentes da estabilização e dos processos distributivos que advêm do chamado "imposto inflacionário" que alcança, sobremaneira, as classes de mais baixa renda sem possibilidade de acesso aos ativos financeiros com correção monetária. É bom lembrar que já em 1995 as autoridades econômicas passam a desacelerar a economia temendo que as crescentes pressões da demanda induzissem o crescimento dos preços. De lá para cá essa situação tem sido severamente agravada.
	Com isso queremos destacar que o período que vai ser datado para a análise das receitas municipais - 1992-95, é um período complexo, no qual políticas de diferentes cortes acentuam a instabilidade da economia e chegam a induzir taxas de redução muito infletidas da atividade econômica, tanto para o Brasil como para o Nordeste. Ressalte-se que após o Plano Real o Nordeste apresenta melhores resultados em suas taxas comparado ao Brasil.

TABELA 3
Brasil, Nordeste: Taxas Anuais de Crescimento do Produto 1990-95
Taxa Anual (%)
ANOS

Brasil

Nordeste
1990
(-)
4,3
(-)
5,9
1991

0,3

2,4
1992
(-)
0,8
(-)
1,5
1993

4,2
(-)
1,8
1994

5,8

9,7
1995

4,2

4,4
Fonte de Dados: IBGE e SUDENE

	Após resumir o comportamento econômico do período, é importante antes do exame das características relevantes das receitas municipais das capitais, verificar a contribuição das diferentes esferas políticas das entidades públicas na formação bruta de capital fixo e no consumo do governo, situando nesse contexto macroeconômico o papel dos municípios.
	Conceitualmente, a formação bruta de capital fixo, segundo a SUDENE (1995), compreende os acréscimos verificados em cada ano, que são, na realidade os (investimentos) que contribuem para os aumentos da produção.
	Para que se tenha uma visão geral do que vem ocorrendo apresentamos os dados do Nordeste segundo esferas governamentais.

TABELA 4
Nordeste: Taxa de Crescimento da Formação Bruta de Capital Fixo, segundo esferas governamentais - 1970-93.
Esferas
1970/80
1980/90

1990/93
Federal
11,3
0,5
(-)
7,2
Estadual
7,9
5,2
(-)
1,8
Municipal
7,2
7,8

1,8
Fonte SUDENE - Divisão de Contas Regionais

	A tabela 4 mostra que já nos anos 80 os investimentos da União, para a região Nordeste, sofrem retração e que essa situação é agravada no período 1990/93. É diferente para o nível estadual o comportamento nos anos 70 e nos anos 80. No entanto, nos anos 90 ocorre um acentuado declínio como aquele apresentado pelas taxas da União.
	Os governos municipais conseguem sustentar nas décadas consideradas taxas positivas de crescimento. Seguramente, as mudanças ocorridas na Constituição de 1988 permitiram às prefeituras um pequeno crescimento de seus investimentos, mesmo no quadro de crise fiscal e financeira do setor público brasileiro.
	Os dados da tabela 5 mostram a participação relativa das esferas governamentais na formação bruta de capital fixo no Nordeste no período em análise. Percebe-se que ao declínio relativo da participação da União corresponde o aumento da esfera municipal.

TABELA 5
Nordeste: Participação relativa das esferas governamentais na Formação Bruta de Capital Fixo - 1970/93 (%)
Esferas
1970/80
1980/90
1990/93
Federal
58,0
54,9
46,9
Estadual
33,4
35,5
34,2
Municipal
8,6
9,6
18,9
Fonte: SUDENE - DPO - Contas Regionais

	No que diz respeito a variável "consumo do governo" a situação é a seguinte: há clara tendência de redução da esfera federal no "consumo do governo" a nível da região Nordeste; o que contribui para deprimir os mercados urbanos tendo em vista a importância que, historicamente, tem o setor público na economia urbana da região seja através do gasto de consumo seja através do assalariamento - emprego direto de cunho normativo. (CLEMENTINO, 1995:299).
	Em síntese, há no Nordeste um aumento da participação relativa dos investimentos públicos fixos realizados pela esfera municipal em relação as demais esferas públicas. O mesmo se dá em relação a variável consumo do governo. 

TABELA 6
NORDESTE: Consumo do Governo segundo a Esfera Governamental 
1970/1993 ( em %)

Esfera
1970/80
1980/90
1990/93
1) Federal
45,0
34,0
22,0
2) Estadual
39,4
50,0
51,0
3) Municipal
16,0
16,0
27,0
Fonte: SUDENE -DPD - Contas Regionais.

4-  QUADRO DAS FINANÇAS DAS CAPITAIS DO NORDESTE: breve avaliação do período 1992-1995

A análise da situação da receita municipal das capitais nordestinas procura avaliar as mudanças ensejadas no período 1992-1995 com o objetivo de detectar a produtividade dos impostos e sua arrecadação, bem como tomar conhecimento da capacidade tributária e do desempenho financeiro das prefeituras das capitais em período recente.
Trataremos aqui de verificar a capacidade arrecadadora própria municipal tendo como fonte o Banco de Dados das Finanças dos Municípios das Capitais, organizado pela ABRASF- Associação  Brasileira de Secretários de Finanças; posição em dezembro de 1995.
Esse estudo da ABRASF objetivou "caracterizar em uma primeira abordagem o desempenho financeiro de parte dos municípios capitais durante o ano de 1995". A amostra nele analisada é composta de associados da ABRASF e contou 15 capitais brasileiras onde se inclui Aracaju, Fortaleza, Natal, Recife, São Luís e Terezina, no Nordeste. Para os interesses do presente trabalho foi  prejudicial a ausência de Salvador e João Pessoa. 

AS  RECEITAS

                        Na tabela a seguir encontram-se dispostas informações relativas a evolução da Receita Total  para os municípios das capitais do Nordeste no período 1992-1995. É fácil perceber, tomando 1992 como ano base, que as Receitas Totais das prefeituras declinaram em 1993, recompondo-se em 1994 e 1995 "com crescimento real acima do PIB" e graças a valorização monetária forçada pelo  Plano Real. Segundo a  ABRASF "a queda da inflação contribuiu para a melhoria do perfil arrecadatório" no país, muito embora "o aumento da  receita não foi suficiente para  equilibrar as contas federais" ( ABRASF, 1995). Sendo que o fator que contribuiu para o  resultado fiscal nagativo da União deriva do próprio aumento da receita, uma vez que "foi sensível o crescimento das transferências constitucionais a estados e municípios"(ABRASF,1995).
                         Nas capitais nordestinas o Município de Fortaleza foi aquele que apresentou uma trajetória de receita relativamente estável em todo o período. O ano de 1993 foi o de maior inflexão também para Fortaleza e demais capitais9. No geral, porém, as capitais do Nordeste demonstraram bom desempenho de receita no período analisado.

TABELA 7
Nordeste:   Municípios das Capitais
Receita Total  (em R$ mil de dez/95) no período 1992-95

 CAPITAIS

ANOS

1992
1993
1994
1995
FORTALEZA
Índice de (  real
 271,545
100
276,216
101
 278,315
102
379,126
139
RECIFE 
Índice de (  real
327,688
100
304,915
93
278,818
85
372,494
113
NATAL 
 Índice de (  real
92,366
100
87,480
93
95,592
103
148,266
160
ARACAJU  
Índice de (  real
21,658
100
10,794
49
71,245
328
87,801
405
TEREZINA  
Índice de (  real
76,817
100
46,228
60
81,474
106
98,579
128
SÃO LUÍS  
Índice de (  real
113,346
100
93,134
82
99,129
87
159,392
140
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

A RECEITA TRIBUTÁRIA

                      O  comportamento da receita tributária no período em análise pode ser verificado pelo Índice de Variação real dos tributos arrecadados por cada prefeitura. As Capitais de maior porte - Recife e Fortaleza - apresentaram  desempenho similar, ou seja, queda de índice em 1993 e 1994 e recomposição de receitas tributárias em 1995. Diferentemente, São Luís apresenta desempenho  de arrecadação  sempre ascendente para todos os anos da série. Aracaju foi a Capital que apresentou maior dificuldades em arrecadar no período, com índices em queda livre ao longo dos anos  em análise. As demais cidades sofreram inflexão em 1993 , com recomposição nos dois anos seguintes.
		Esse aumento da capacidade tributária e em consequência, do poder político, resultante das mudanças efetuadas na distribuição dos recursos tributários no país, não significou, no entanto, uma mudança de grande significado do ponto de vista da melhoria da qualidade do gasto e/ou da prestação de serviços à população. Segundo pesquisa realizada pelo NESUR/IE-UNICAMP "o quadro da oferta de serviços na grande maioria dos municípios nordestinos é desolador e torna-se ainda mais preocupante frente ao contexto da descentralização (UNICAMP,1998:87).
		O aumento da arrecadação tributária aconteceu num momento em que o Estado brasileiro vivia talvez uma das maiores crises financeiras de sua história. Assim, os municípios passaram a receber mais exatamente no momento de falência do Setor Público, no momento em que o Governo Federal viu diminuir não somente a sua capacidade de investimento e gasto, mas também a sua capacidade financeira de apoiar.
		É bom lembrar também que no período 1992/93 o Brasil e o Nordeste apresentaram Taxas Anuais de Crescimento do Produto muito modestas (vide Tabela 3).

TABELA 8
Nordeste:   Municípios das Capitais
Receita Tributária  (em R$ mil de dez/95) no período 1992-95

 CAPITAIS

ANOS

1992
1993
1994
1995
FORTALEZA
Índice de (  real
72,350
100
65,960
91
62,423
86
90,631
125
RECIFE 
Índice de (  real
134,091
100
122,800
91
115,765
86
150,552
112
NATAL 
 Índice de (  real
25,636
100
13,440
52
36,853
143
56,441
220
ARACAJU  
Índice de (  real
5,605
100
2,384
42
22,548
40
23,499
42
TEREZINA  
Índice de (  real
16,788
100
9,560
57
13,782
82
20,891
124
SÃO LUÍS  
Índice de (  real
23,203
100
23,608
101
25,441
109
44,951
193
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

A CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO

                       Seguramente, são as Capitais os municípios que mais propriamente arrecadam no Nordeste (CLEMENTINO,1998) muito embora sejam baixas as médias de arrecadação total  per capita, se comparadas às Capitais de outras regiões brasileiras, notadamente aquelas localizadas no sul e sudeste. A única Capital do nordeste que supera a média de arrecadação per capita para o conjunto das Capitais do Brasil em 1995 é Recife com  R$ 280,70 por habitante, contra a média brasileira que é de R$ 272,57 (ABRASF,1995).
                       Entre os municípios menores, destaca-se Natal com R$ 212,72 naquele mesmo ano. Quando a comparação é referida a Receita Tributária média por habitante, ocorre sensível piora nos índices do Nordeste, tendo em vista que, mais uma vez, somente o Recife se aproxima da média das Capitais do Brasil que é de R$ 100,70. Mesmo assim, o Recife com uma arrecadação tributária média per capita de R$ 113,45 fica em desvantagem em relação a Vitória ( R$ 188,36); Belo horizonte ( R$ 156,47); Curitiba (R$ 173,29); Rio de Janeiro(R$ 212,26); Porto Alegre (R$ 117,03); e, Florianópolis (R$ 147,50), entre os quinze municípios que compõem a pesquisa da ABRASF.
		No Brasil a administração fiscal se caracteriza por uma séria ineficácia e por isso não logra os fins formalmente consignados. A isso, soma-se a falta de cumprimento dos contribuintes com suas obrigações cidadãs. Ressalte-se que a inadimplência é particularmente grave e se vincula a baixa legitimidade do aparelho municipal frente a sociedade local. Se presta, assim, a uma forma de "círculo vicioso da pobreza", serviços precários, poucos recursos, menos serviços. Também é certo que a inadimplência tem a ver com a ausência de fiscalização e do uso de sanções pelas prefeituras.

TABELA 9
Nordeste: Município das Capitais
Valores Per Capita para 1995

(Preços em R$ - Dez/95)
CAPITAIS
Receita Total Per Capita (US$)
Receita Tributária Per Capita (US$)
Fortaleza
193,83
46,33
São Luís
195,31
55,02
Recife
280,70
113,45
Terezina
139,74
29,51
Natal
212,72
80,98
Aracaju
195,11
52,22
BRASIL
272,57
100,70
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

O GRAU DE DEPENDÊNCIA FINANCEIRA

                       É importante verificar o grau de dependência  que tem  as transferências de recursos vinculadas a arrecadação de outras esferas administrativas. As transferências chegam a representar 60% da receita total nas capitais, mesmo naquelas que melhor arrecadaram tributos em 1995, como é o caso de Natal e Fortaleza. As demais, inclusive Fortaleza, apresentam percentuais que vão de  26,7% ( Fortaleza) a 21,2% (Terezina), conforme a Tabela 10.
                      Diante  das  mudanças  ocorridas  no  período  em  estudo, com destaque para o fortalecimento da Receita Própria, terão as capitais nordestinas alterado a dependência, como unidades administrativas que são, das transferências intergovernamentais ?
                      A Tabela 11 evidencia a elevada participação das transferências sobre a Receita Líquida dos Municípios das Capitais do Nordeste. Recife e Natal são os municípios que apresentam menos dependência das Transferências Intergovernamentais. Os dados de Aracaju para 1992 e 1993 sugerem desvios que não foi possível explicar.
		Os dados mostram a reduzida exploração das bases tributárias próprias dessas prefeituras. Supostamente aquelas bem aparelhadas tecnicamente e com economia local mais forte na região. Tal constatação sugere ineficiência ou acomodação planejada do sistema de arrecadação provocada por uma cultura política de "oportunismo político ou "caronismo fiscal" tendo em vista a antipática tarefa de cobrar impostos"(CLEMENTINO, 1998:169).

TABELA 10
Nordeste:  Municípios das Capitais
Grau de Dependência Financeira
Receita Tributária por Receita Total (%)

 CAPITAIS

ANOS

1992
1993
1994
1995
FORTALEZA

26,6

23,8

22,4

23,9
RECIFE 

40,9

40,2

41,5

40,4
NATAL 

27,7

15,3

38,5

38,0
ARACAJU  

25,8

22,0

31,6

26,7
TEREZINA  

21,8

20,6

16,9

21,2
SÃO LUÍS  

20,4

25,3

25,6

28,1
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

TABELA 11
Nordeste:  Municípios das Capitais 
Transferências/ Receita Líquida
1992-1995 - em %

 CAPITAIS

ANOS

1992
1993
1994
1995
FORTALEZA

69,4
72,7
73,4
73,0
RECIFE 

56,0
57,7
56,7
56,4
NATAL   
57,0

50,8
47,8
43,1
ARACAJU  

241,0
203,4
53,5
52,6
TEREZINA  

66,7
68,8
79,5
87,4
SÃO LUÍS  

79,0
73,5
73,1
69,2
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

                       A transferência federal mais importante para os municípios é o FPM. Sua evolução no período 1992-1995 nas Capitais do Nordeste reflete os movimentos macroeconômicos do período. Do mesmo modo às transferências estaduais ( a mais importante para os municípios é o ICMS) espelham aspectos particulares da economia estadual explicitando onde a crise econômica tem se instalado com mais vigor.
                        As capitais dos estados economicamente mais desenvolvidos na região - como Recife e Fortaleza - sofreram ligeira inflexão no ICMS em 1993, porém se recompõem nos anos seguintes. As Capitais de médio porte apresentaram inflexões mais acentuadas nos anos de 1993 e 1994, demonstrando serem mais sensíveis à recessão e á crise.
                        De acordo com a  Tabela 12 observa-se , ainda, que a Capital nordestina menos dependente do FPM é o Recife com média anual não superior a 28% das Receitas de Transferências. Ao contrário, Terezina é a Capital onde  em todos os anos  da 'serie a participação do FPM supera o ICMS nas receitas de Transferências.
 		A tabela 12 e 13 que se segue mostra, portanto que as capitais nordestinas dependem substancialmente das  receitas de transferências, particularmente do FPM, para prover  suas necessidades de financiamento do gasto público.

TABELA 12
Nordeste:  Municípios das Capitais 
Índice de Variação Real das Receitas de Transferências
CAPITAIS
Receitas de 

         ANO

Transferências
1992
1993
1994
1995
Fortaleza
Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
-
104
110
95
-
110
95
118
100
150
123
156
154
Recife
Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
100
98
104
92
117
89
96
96
63
118
123
124
60
Natal

Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
-
87
108
78
-
91
97
77
-
127
120
107
-
Aracaju

Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
-
54
66
48
-
93
113
101
-
106
124
119
-
Terezina
Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
-
61
64
55
-
128
96
106
100
170
121
189
99
São Luís
Totais
FPM
ICMS
Convênios
100
100
100
-
76
94
79
-
81
96
87
-
123
123
114
-
Fonte:  ABRASF - Banco de Dados das Finanças dos Municípios das Capitais -Posição em dezembro de 1995.
TABELA 13
Nordeste: Municípios das Capitais
      Composição das Receitas de Transferências
      Participação do FPM e do ICMS nas Receitas de Transferências em %

CAPITAIS
19
92
19
93
 19
94
19
95

FPM
ICMS
FPM
ICMS
FPM
ICMS
FPM
ICMS
FORTALEZA
39,0
49,8
41,2
45,4
33,5
52,5
32,2
51,8
RECIFE
26,2
53,2
27,8
50,0
28,2
57,1
32,2
56,0
NATAL
41,3
53,7
51,6
48,3
44,1
45,3
27,4
45,4
ARACAJU
40,0
47,5
48,5
41,7
48,5
51,4
39,2
53,4
TEREZINA
58,2
38,3
61,0
34,7
44,0
31,8
46,7
42,7
SÃO LUÍS
40,0
40,8
49,5
42,6
47,7
44,2
41,4
37,8
Fonte: ABRASF - Banco de Dados das Finanças dos Municípios das Capitais -  Posição em dezembro de 1995.

A RECEITA E OS GASTOS COM O FUNCIONALISMO

                                 Historicamente são elevados os gastos com pessoal nas Prefeituras em  geral , particularmente, nas Capitais administrativas. No Brasil a média per capita de gasto com pessoal nas capitais está em R$ 143,40, refletindo uma participação de 51% na Despesa Total de Gastos com Pessoal da Administração Direta. Das Capitais nordestinas somente Maceió (42,4%), Salvador(45%) e Recife(37,8%) estão abaixo da média das Capitais brasileiras.
                                  Pelo exposto, se houve deterioração das condições administrativas dos municípios das capitais do Nordeste, o mesmo deve ser buscado na evolução das Despesas Correntes - onde se inclui Gastos com Pessoal. Terezina, Natal e Aracaju, por exemplo gastam cerca de 70% de sua arrecadação mensal (novembro de 1995) com pagamento de pessoal da Administração Direta. Pela Tabela 14 verifica-se a existência de grande quantidade de servidores nessas prefeituras se comparados com aquelas de maior porte.
                                    Ao compararmos os valores arrecadados pelas prefeituras de Recife, Fortaleza e Salvador (Tabela 9 ) com a quantidade de servidores nessas prefeituras, verifica-se que  o maior comprometimento de receita com o funcionalismo em Fortaleza está relacionada com o grande número de servidores que tem aquela Prefeitura. Aliás, essa é uma prática comum as Prefeituras  de todas as capitais do Nordeste, onde a participação do serviço público no emprego urbano é muito acentuada.

TABELA 14
Nordeste:  Municípios das Capitais
Folha de Pagamento da Administração Direta
(Novembro/95)

CAPITAIS
Milhões R$ Arrecadação Mensal
Gasto com Pessoal Milhões de R$
Comprometimento da Arrecadação 
em %
Total de Servidores
Maceió
9,0
3,8
42,4
7.9078
Salvador
26,2
11,8
45,0
16.894
Fortaleza
26,0
15,3
59,0
30.000
São Luís
11,8
6,9
58,1
15.662
João Pessoa
7,3
4,6
62,6
11.600
Recife
28,0
10,6
37,8
15.115
Terezina
7,4
5,5
73,6
7.911
Natal
6,2
4,5
71,9
9.359
Aracaju
5,9
4,1
69,0
7.710
Fonte:  ABRASF - Banco de Dados das Finanças dos Municípios das Capitais - Posição em dezembro/95.

TABELA 15
Nordeste:  Municípios das Capitais
Gastos com Pessoal por Receita Líquida
% Segundo o período 1992-95

 CAPITAIS

ANOS

1992
1993
1994
1995
FORTALEZA

57,0

46,2

38,4

37,4
RECIFE 

47,2

48,7

47,8

41,1
NATAL 

42,0

65,3

66,6

55,0
ARACAJU  

-

-

77,6

70,0
TEREZINA  

50,3

56,7

57,3

63,2
SÃO LUÍS  

24,1

23,8

58,9

50,0
Fonte:  ABRASF -  Banco de Dados das Finanças dos Municípios da Capitais  -  Posição em dezembro/95.

5 - CONSIDERAÇÕES FINAIS.
O período analisado pode ser considerado de grandes dificuldades para as finanças dos governos locais. A economia nacional e regional  vivenciaram momentos de grande instabilidade, inflação muito alta e várias tentativas de controle do processo inflacionário cuja consequência foi o aprofundamento da crise fiscal e financeira do Estado brasileiro que alcançou todas as esferas governamentais.
Mesmo assim esses movimentos foram acompanhados por uma maior participação dos governos municipais na receita pública, garantindo às prefeituras uma certa autonomia e ganhos adicionais de recursos públicos disponíveis.
Além disso, o controle da inflação pelo Plano Real propiciou à economia brasileira uma fase de crescimento nos anos  1994/95 e redução e alinhamento dos preços de bens e serviços; com conseqüente expansão das receitas públicas globais e impactos significativos sobre as despesas dos municípios.
No que tange as finanças dos municípios das capitais do Nordeste alguns traços são relevantes para explicitar a tendência a partir do Plano Real:

* as receitas dos municípios crescem efetivamente no período de 1994-95;
* os municípios maiores, aqueles que polarizam as regiões metropolitanas aumentaram sua receita própria, demonstrando maior capacidade econômica, técnica e administrativa na arrecadação de tributos;
* aparente capacidade  de investimento demonstrando as capitais manterem índices sustentáveis de comprometimento da receita com gastos com pessoal;
* ainda é muito elevado o grau de dependência das transferências intergovernamentais, particularmente do FPM.

6-  REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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1 A Reforma do Estado apresenta como uma de suas preocupações mais marcantes a descentralização fiscal e financeira, ou seja, adotando a definição mais simples, a participação crescente dos níveis de governos intermediários e/ou "locais" na geração e alocação dos recursos públicos e principalmente, na tomada de decisões das ações governamentais.  
2 Naturalmente, fatores econômicos, sociais, culturais e históricos moldam estruturas fiscais distintas de um país para outro. Não há um modelo teórico ideal, nem um padrão homogêneo ditado pela prática para a configuração do sistema tributário, das atribuições de gasto e, sobretudo, das relações intergovernamentais. No Brasil, a observação recente permite identificar uma tendência de avanço na descentralização fiscal diretamente proporcional à consolidação do regime democrático. Não estamos com isso querendo dizer que a descentralização constitui em si mesma um requisito à democracia.
3O Fundo Social de Emergência foi criado por Emenda Constitucional em março de 1994 e depois substituído pelo Fundo de Estabilização Fiscal ainda em vigor. Dá a União maior grau de liberdade para utilização de seus próprios recursos. De acordo com a legislação que o instituiu "objetiva o saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados no custeio de ações do sistema de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada". Sua criação causou impacto negativo nas disponibilidades de recursos de estados e municípios, notadamente àqueles que mais necessitam de recursos. Sobre o FSE/FEF ver o artigo de SAMPAIO (1998, p. 101-115).
4  A federação brasileira é marcada por gritantes diferenças regionais, paga um custo elevado para manter a unidade nacional e tem relações intergovernamentais complexas e desarticuladas. Por outro lado, ostenta elevados índices de participação dos governos subnacionais na geração direta, na alocação da receita tributária, na realização das despesas com pessoal ativo, gastos de consumo corrente e investimentos fixos, inclusive administrando orçamentos  com relativa autonomia. 
5 CASTRO (1996). Sugere a utilização do termo capacidade governativa "para evitar as ambiguidades e a pouca clareza com que vêm sendo distinguidos os conceitos de governabilidade e governance (governança) na literatura". Segundo a autora pode-se desagregar esta definição nos seguintes termos: "diz-se que um sistema político é dotado de capacidade governativa se tiver capacidade de: i) identificar problemas da sociedade e formular políticas públicas, isto é, oferecer soluções e ii) implementar as políticas formuladas mobilizando para isso meios e recursos políticos e financeiros necessários". (CASTRO,1996:10). Em trabalho mais recente a autora  aprimora o conceito e assim o resume: "o termo capacidade governativa (...) engloba as noções sistêmicas e operacionais contidas no uso recente dos conceitos de governabilidade e governance". (CASTRO,1997:345) 
6 A autora assume essa visão como constatação dizendo que "esta avaliação, é bom frizar, independe de julgamento de valor".
7 A dívida mobiliária federal (interna)  foi multiplicada por quatro nos três anos e meio de existência do Plano Real. Entre Junho e Dezembro de 1997 foi acrescida em R$ 59,5 bilhões, conforme dados do Banco Central. Em Dezembro de 1997 a dívida mobiliária interna era de R$ 254,5 bilhões.  
8Essa análise tem por base o relatório apresentado por GUIMARÃES (1997) no âmbito da pesquisa "Modelo de Gestão Democrática" coordenada pelo Centro Josué de Castro com recursos da SUDENE.
9 Esse resultado coincide com o aumento de implantação do Real.