http://www.clacso.org.ar/biblioteca
[email protected]

INCIDENCIA DEL DERECHO EN LOS COSTOS AMBIENTALES GENERADOS POR LOS SISTEMAS PRODUCTIVOS

Alicia Morales Lamberti*

SUMARIO: 1. Introducción: noción unitaria de ambiente y daño ambiental  2. Generación, internalización e imputación jurídica de costos ambientales  3. El principio contaminador-pagador y su función preventiva de daño ambiental  4. Muestreo normativo de intervención preventiva  5. Conclusiones.

1.Uno de los méritos principales de la reciente reforma constitucional ha sido consolidar el reconocimiento del derecho a un ambiente sano y equilibrado como derecho subjetivo público al disfrute de un bien colectivo, es decir, como derecho-deber fundamental del hombre y la colectividad cuya tutela se configura objetivamente mediante el reconocimiento de un bien jurídico unitario “ambiente”, y en consecuencia en una unitaria noción de daño ambiental.

La formulación de una noción unitaria de ambiente, si bien aproximativa y genérica, permite a los fines operativos distinguir dos funciones: el ambiente como noción compleja y relacionar, como bien indivisible de goce colectivo, y en este sentido directamente involucrada la configuración del daño ambiental y, simultáneamente de manera articulada, los elementos en que aquél puede ser descompuesto: los recursos naturales que permanecen susceptibles de ser individualmente objeto de derechos y otros bienes ambientales intangibles como las res communes omnium (Vg. aire), no susceptibles de apropiación.

Cuando se califica al ambiente como bien de interés público, aunque alguno de sus elementos individuales pertenezcan a individuos privados, y otros constituyan bienes de uso común es a causa de la limitada disponibilidad de los primeros, y del escaso índice de recuperabilidad de ambos; por eso, se trata de una situación subjetiva donde el derecho de todos los habitantes, no verifica más que un “objeto” único, en cuanto el valor jurídico que asume el ambiente en relación a cada miembro de la comunidad posee relieve unitario.

Bajo la perspectiva del ambiente como bien jurídico unitario, sus componentes individuales (aire, suelo, aguas etc.) no responden a la clasificación clásica entre bienes privados y bienes públicos, ya que su régimen de propiedad es, en cierto sentido, indiferente, porque ellos están calificados, y por lo tanto conformados normativamente, como bienes ambientales.  Por esa misma naturaleza y función las normas ambientales, poseen particulares características, sin condicionamiento estricto con la titularidad de los bienes individuales mismos.

Esto no significa desconocer que los recursos naturales reconocen por soporte cosas materiales, pero ellos no se identifican con la cosa misma: como bienes se adjetivan en aquel valor ambiental o cultural inherente a la cosa, por lo que como bienes patrimoniales, las cosas son objeto de derechos individuales, mientras que como bienes ambientales son objeto de situaciones subjetivas activas de todos y cada uno de los miembros de la colectividad, y de los poderes públicos.  El bien ambiental es público no en cuanto a su apropiación y pertenencia, sino en cuanto a su uso y goce[i]. El titular del derecho de propiedad no tiene ninguna situación subjetiva atinente al bien ambiental, sino sólo situaciones pasivas de deber, obligación y sujeción que, receptadas normativamente, ciertamente limitan el contenido de las situaciones activas que ejerce sobre el bien en cuanto patrimonial, conservando así la específica tutela que el derecho reconoce a su interés individual.

Permanece la consideración del ambiente como bien jurídico en sí, incluso si es referido a cosas que constituyen bienes jurídicos[ii] bajo un perfil diferente, ya que su gestión y conservación no persigue abstractas finalidades naturalistas o estéticas, sino que expresa la exigencia de protección de un hábitat natural y cultural necesario a la entera colectividad según valores ampliamente sentidos.

De la noción propuesta de ambiente como bien-valor inmaterial expresado conjuntamente por un complejo de cosas, se deriva que el daño ambiental es la lesión de este bien inmaterial o, más exactamente, del interés o derecho subjetivo público a él dirigido.  En tal sentido siendo el ambiente un bien público en sentido objetivo, público es también el relativo daño.  Pero la lesión del ambiente sobreviene generalmente a través de la lesión de alguno de los componentes individuales que como se ha visto, si bien están sujetos a regímenes de apropiación diferenciados, por su interdependencia ecológica repercute en el complejo ambiental.  Por ejemplo, las consecuencias de un proceso de erosión del suelo agrícola de propiedad privada, no se circunscribe a ésta, sino al agroecosistema, causando daños a otros predios, por modificación entre otros, de relieves y drenaje de aguas. En tal caso, con la misma acción es posible cansar dos daños jurídicamente distintos, por un lado el daño a la propiedad, imputable o resarcible al titular, conforme a las normas de responsabilidad contractual o extracontractual directa e indirecta., y por el otro, el daño ambiental como autónomamente accionable por una pluralidad de legitimados procesales activos, pero cuya legitimidad sustancial para requerir el resarcimiento del daño, encuentra los obstáculos de prueba en la identificación jurídica de la causa-fuente y evaluación[iii] de daños ecológicos incluso futuros.

Encuentra de esta manera confirmación la tendencia legislativa que, sin desconocer la presencia en el ordenamiento de modelos y técnicas jurídicas diferenciados con respecto a los variados perfiles del ambiente, posibilitan, sin embargo, observar en ellos un núcleo caracterizante común: la preservación, valorización y desarrollo del ambiente como bien de goce y deber colectivo, globalmente y en sus componentes, fundándose sobre este núcleo común el reconocimiento de una tutela jurídica unitaria, y en consecuencia, la construcción de una noción jurídica unitaria de ambiente y de daño ambiental.

Conforme a esto, nuestra Constitución deslinda -coordinadamente- el tratamiento legislativo dirigido a la protección del derecho a un ambiente sano y equilibrado, de la utilización y gestión racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural y la diversidad biológica, por lo que cada uno de los componentes y perfiles del ambiente pueden constituir, aislada o separadamente objeto de tutela, sin perjuicio que en su conjunto, son reconducibles a unidad.

El constituyente, al enumerar (incluyendo comas) pone énfasis en el relieve que poseen los distintos elementos que concurren a formar el ambiente como producto histórico que expresa los intereses y valores de la sociedad, como bien inmaterial[iv], unitario, de tal forma que sus componentes, mediante una línea -aunque invisible- divisatoria, permanecen susceptibles de ser aisladamente objeto de protección jurídica.

En esta perspectiva, la Constitución privilegia por encima de un concepto estático y conservativo de los bienes ambientales, un concepto dinámico dirigido a la realización de un equilibrio con el desarrollo económico.  Esta interacción valorativa entre “medio ambiente social” y “medio ambiente biofísico” supone una vinculación que debe manifestarse en la formulación de normas que concilien el crecimiento o desarrollo con las limitaciones de los recursos y las aspiraciones -y derechos- de todos los habitantes a un ambiente sano y equilibrado, teniendo en cuenta el compromiso con las futuras generaciones.

Tradicionalmente, se califica como patrimonial al bien jurídico que sea a) también bien en sentido económico, y por ello idóneo para prestar una utilidad o satisfacer una necesidad, y b) sea susceptible de valoración, o de ser medido en términos pecuniarios.  Conforme a esto se comprenden las dudas de referir el carácter patrimonial al ambiente como conjunto, y en sus componentes, ya que en particular, el aire, el mar son libres y las res communes omnium en general serían, por su ilimitada disponibilidad privados de cualquier valor de intercambio, y en consecuencia no valorables en términos económicos.  Con mayor razón resultaría insusceptible de valoración económica el bien ambiente como ha sido definido, es decir como valor expresado por un complejo de otras cosas y bienes.

Sin embargo, los recursos naturales y el ambiente, por efecto de la evolución científica y tecnológica y del desarrollo económico, se presentan siempre más exiguos y sobretodo consumibles, mientras por contraposición, asumen siempre mayor dimensión y relieve lo que los economistas han denominado externalidades ambientales, de las cuales se deriva la consumición del ambiente.

Por esto, la tutela del ambiente y los recursos naturales, no puede ser planteada a nivel normativo, como una elaboración independiente y diferente del crecimiento económico o lo que se ha denominado como desarrollo sostenible de un sistema social (entendido aquí sólo como proceso de producción y acumulación, abstraído provisionalmente de su distribución social), porque todos los problemas ambientales reconocen en su origen, una decisión económica subyacente.  De otra forma resultaría incomprensible el principio de que toda riqueza material parte de recursos naturales transformados.

En consecuencia, unitariedad del fenómeno a regular significa, interdisciplinariedad de los métodos de análisis y pluralidad de los instrumentos jurídicos de intervención.  

2. El ambiente, sea en su consideración unitaria o en relación a sus componentes, presta a la colectividad dos tipos generales de utilidades: una definible instrumental o productiva, en cuanto los recursos naturales son incluidos y destruidos en los procesos de producción y consumo.  Y otra definible final o vital, en cuanto proveen la base ambiental para la misma vida del hombre.  La ausencia o no operatividad de mecanismos de adjudicación óptima bajo el perfil económico, y de imputación jurídica de las consecuencias dañosas en la gestión de esos bienes, da lugar a tres fenómenos principales: a) bajo el perfil de la conservación, los recursos naturales son consumidos y destruidos en medida superior a lo necesario; b) bajo el perfil de la distribución, se verifica un uso excesivo por parte de los empleos productivos y una correspondiente reducción de la disponibilidad indivisa para los disfrutes colectivos; c) bajo el perfil de la eficiencia, se llega a una situación en que la completa utilidad que los recursos ofrecen a la colectividad es menor de cuanto socialmente es deseable y posible.

El establecimiento de un orden jurídico que delimite los derecho y deberes respecto del medio ambiente y los recursos naturales, sus alcances y las distintas formas de actuación y operatividad de las normas, implica entre otros aspectos, que las deseconomías externas ligadas al modo de ejercicio de las actividades económicas (modelos productivos), deban ser consideradas normativamente en relación a los costos sociales que pueden derivar de la iniciativa económica.

Esta premisa, al comprender en sus análisis las condiciones jurídico-institucionales y ecológicas como variables independientes, supone que la gestión de los recursos naturales no depende simplemente de la disponibilidad de ellos, sino también de a) la capacidad de adaptación y autoregulación de los ciclos biológicos de cada ecosistema[v] b) de la forma concreta en que se podrán aplicar estos recursos (Vg. derecho de propiedad), y c) de que todos los costos (incluidos los ambientales) en que se incurra para producir productos y servicios se encuentren computados en la contabilidad de las empresas productoras, y por consiguiente sean asumidos por éstas (es el denominado análisis económico de las externalidades [vi] ambientales).

Las alteraciones del ambiente son una externalidad negativa: afectan a los agentes económicos sin haber pasado por el mercado, por lo que para que puedan ser incorporadas a este último, el derecho instrumenta el principio “el que contamina paga” [PPP] que, como estrategia normativa supone que no se obliga a nadie a realizar cierta conducta de preservación ambiental, sino que se tiende a crear condiciones para que esa actitud le sea más rentable que la depredación.  Dado que en una perspectiva económica, la función fundamental del derecho es la modificación de los incentivos, las normas asumen la función de instrumentos de órdenes eficaces para que los costos de prevención y control ambiental sean imputados a quienes los producen y no a la comunidad en su conjunto.

Los problemas más relevantes ligados al deterioro de los recursos naturales y daños ecológicos, residen en las modalidades productivas y en las pautas normativas de comportamiento de los agentes que las llevan a cabo, aspecto que generalmente nuestra legislación aborda bajo un enfoque prevalentemente inhibitorio, o en su caso, sancionatorio-resarcitorio, frente a las conductas lesivas al ambiente.

En este sentido, generalmente se soslaya o considera marginalmente los aspectos vinculados a la relación que existe entre regulaciones ambientales y sus estándares de prevención, con las deseconomías externas ligados al ejercicio de las actividades productivas, es decir con los daños a bienes de interés colectivo y los costos sociales[vii] que puedan derivar de la iniciativa económica privada, para determinar la forma en que se internalizan dichos costos ambientales y la forma en que son redistribuidos por el derecho.

Las normas reguladoras de los métodos productivos y el resultado de éstos -los productos y servicios- pueden constituir un banco de prueba para la medición del impacto de la aplicación de instrumentos jurídicos y de mercado destinados a prevenir, neutralizar, o aun inducir los efectos nocivos sobre el ambiente.  Nuestro planteamiento se centra en la efectiva previsión normativa del principio contaminador-pagador [PPP], a través de un muestreo representativo de normas y controles ambientales, su operatividad y efectos producidos sobre la relación que se instaura entre estándares técnicos de calidad de los procesos y productos y la imputación jurídica de las externalidades generadas, para contrastar la idoneidad de las mismas para internalizarlas total o parcialmente en los costos productivos.

3.Como el concepto de externalidad ambiental indica el resultado de una discrepancia entre producto (costo) marginal social y producto (costo) marginal privado, que se verifica como consecuencia de acciones con relevancia económica no reguladas a través del mecanismo del mercado, el aporte que realiza una empresa a la economía colectiva y, por tanto al rédito del país no tiene en cuenta el daño que ella contemporáneamente causa a la colectividad.  Si se designa este aporte referido a la colectividad como “producto social” resulta evidente que en estos casos, de no mediar el rol redistributivo del derecho, el producto social (el aporte de la empresa desde el punto de vista de la colectividad) es inferior al “producto privado” (el aporte de la empresa desde el punto de vista estrictamente financiero).

La economía aporta diversos instrumentos al derecho, dirigidos a medir el valor del ambiente y a internalizar en los procedimientos económicos los costos de su daño.  Entre ellos, resalta el principio “contaminador-pagador” destinado a ser aplicado en la imputación de los costos derivados de la prevención control y monitoreo de actividades potencialmente contaminantes, principio que favorece la gestión racional de los recursos limitados del ambiente, evitando así eventuales distorsiones en el comercio y en las inversiones internacionales.  Esto significa que al contaminador debe ser imputado incluso, los gastos relativos a fiscalización y control por parte del Estado, cuyos costos en principio, recaen sobre toda la comunidad, porque son redistribuidos por el derecho, a todos los contribuyentes.  En otros términos, el costo de estas intervenciones debería ser transferido en los costos de los bienes y servicios que son el origen de la contaminación con motivo de su producción y/o de su consumo, incentivando así, técnicas de prevención en la generación de contaminantes y residuos en la fuente de origen, lo cual implica modificar procesos productivos, sustituir insumos y modificar hábitos y comportamientos en la etapa de producción, comercialización y consumo.

Este principio, receptado en el ámbito del Mercosur como directriz de la política ambiental,[viii] para “asegurar condiciones equitativas de competitividad entre los Estados Partes por la inclusión del costo ambiental en el análisis de la estructura del costo total de cualquier proceso productivo”, reconoce como complemento, el de “asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos y en los productos de intercambio, teniendo en cuenta la integración regional en el ámbito del Mercosur”.

En consecuencia, otros objetivos, como la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los procesos que utilizan los recursos naturales; un manejo sustentable en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura; obligatoriedad de adopción de prácticas de licenciamiento o habilitación ambiental para actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los Estados partes, teniendo como uno de esos instrumentos la evaluación del impacto ambiental; así como la minimización y/o eliminación de la descarga de contaminantes a partir del desarrollo de tecnologías apropiadas, tecnologías limpias, reciclado, y tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos suponen la internalización de costos ambientales en el costo de producción, no sólo a nivel de producto, sino de procesos o métodos productivos.

En este sentido, el Principio 16 de la Declaración de Río, ya enunciaba que “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta que el criterio de que el que contamina debe en principio cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio en las relaciones internacionales”.  Al igual que el NAFTA, las normas Mercosur adoptan un criterio amplio en término de principios que deben informar las regulaciones y estándares ambientales, ya que la contaminación y el deterioro de los recursos naturales y sus efectos sobre la calidad ambiental, deberán ser considerados en la futura legislación, tanto en los productos como en los procesos productivos.

Por lo tanto, si los precios reflejan el costo social de la protección ambiental y de la reducción en la utilización de los recursos naturales, un intercambio comercial más libre debería contribuir a un crecimiento sostenible.  Por el contrario, cuando las fallas de los mercados o de las políticas se reflejan en los precios de los recursos naturales, por debajo de los normales, cualquier aumento de la producción de bienes exportables  puede contribuir a intensificar la presión sobre los recursos naturales[ix].

Al respecto, estos aspectos de interconexión entre prácticas comerciales y ambiente, se reflejan, por ejemplo, en el intercambio de productos agroalimentarios, donde la aplicación de ciertas medidas sanitarias (unilaterales) con fines ambientales suelen constituir un medio de discriminación arbitraria, o velada restricción del comercio internacional, más conocido en el área de los productos frutihortícolas y cárnicos argentinos, como ecodumping,[x] aspectos económicos cuya "vestimenta" ambiental, traduce intereses y pujas comerciales, muchas veces ajenos a la protección de la naturaleza o de los consumidores.

4.Conforme a esto, los perfiles más relevantes para analizar corresponden a las técnicas de intervención preventiva,[xi] donde las valoraciones económicas resultan ineludibles, porque constituyen premisa indispensable para la definición de todo programa de protección ambiental que quiera proponerse objetivos realistas y concretos, y también, una premisa si no indispensable, ciertamente útil para el análisis de las contribuciones jurídicas y su eficacia.

Las técnicas jurídicas de administración ambiental preventiva, son susceptibles de ser esquematizadas en dos modelos teóricos fundamentales, originariamente entre ellos alternativos y opuestos: el modelo de intervención publicista, que no deja espacio alguno al operar del mercado y el modelo neoliberal, que se confía enteramente al mercado para controlar, mediante los mecanismos de los precios, las actividades económicas contaminantes, prescindiendo y aun contraponiéndose a toda acción preventiva por parte del sistema normativo.  Entre estas dos posiciones extremas, se ubican múltiples modelos y posiciones intermedias, reflejadas en nuestro derecho positivo como instrumentos de prevención, entre las que distinguiremos a los fines expositivos tres lineamientos representativos: el primero, extensible a las normas de responsabilidad civil en general, que aseguran parcialmente una tutela resarcitoria pero no preventiva, ya que la empresa que provoca inmisiones y responde por los daños, puede absorber los costos del resarcimiento sin adoptar medidas de prevención y control de factores contaminantes; la segunda, representativa de una previsión normativa integral de la internalización de costos ambientales en el proceso y producto; y la tercera, donde la ausencia y/o ineficacia de las normas imputa (internaliza) los daños (costos) ambientales mediante mecanismos redistributivos implícitos a toda la colectividad, incluidas las generaciones futuras.

  A.En el primer grupo, se puede individualizar el art. 2618 del C. Civil, que estableciendo estándares de inmisión,[xii]  expresa una lógica basada sobre el esquema de la propiedad y las restricciones al dominio, que permite incluir en la expresión “daños similares” el daño ambiental (aunque las causas no se limiten al listado legal) y una función preventiva, en tanto encuadra explícitamente la responsabilidad objetiva por actos lícitos dañosos, contemplando la previsión del daño o su resarcimiento, mediante la autorización para que se ordene la cesación de la actividad dañosa; por lo que es el juez quien tiene la competencia de determinar los límites de tolerabilidad de las inmisiones, teniendo en cuenta la condiciones del lugar.

El primer problema radica en la legitimación activa, toda vez que esta norma comprende hipótesis de violación o turbación del derecho de propiedad, antes que el derecho de la colectividad a la integridad del ambiente, no siendo susceptible de considerar las características móviles del daño ambiental ni los intereses de quienes no sean propietarios vecinos.

El segundo, es que la norma recepta estándares de contaminación y no estándares ambientales, ya que los aspectos que prioritariamente deberán ser objeto de valoración judicial para ordenar la cesación de inmisiones son intereses económicos en conflicto, como lo son los intereses de la producción frente a los de la propiedad y la prioridad del uso, sobre cuya base podrá inhibirse el ejercicio de la actividad que haya iniciado última el ejercicio en la zona.  En cambio, si los estándares ambientales fueran los priorizados, los límites de tolerabilidad, deberían surgir de una valoración en concreto, teniendo en cuenta la naturaleza, entidad y causa de las inmisiones, partiendo de la premisa que las “condiciones del lugar” no expresan un ámbito geográfico, sino social, es decir vinculado a las aspiraciones de calidad de vida de la población local.

Bajo esta lógica, queda a cargo de los vecinos soportar las inmisiones en tanto las molestias no excedan la normal tolerancia, por lo que en principio, lejos de aplicarse el principio PPP, se aplica el enunciado empírico “víctima de la polución paga” [VPP].  Se refleja en la norma, una política del derecho dirigida a salvaguardar intereses de las empresas productoras y de los propietarios, pero no los intereses de la colectividad, en cuya consecuencia, incluso se podría invocar la violación del principio constitucional de igualdad, en la medida que bajo esta norma, se otorga, solamente al propietario vecino la legitimación para actuar frente al contaminador, mientras excluye, de hecho, a todo otro sujeto o grupo de sujetos dañados por la misma fuente.  Traducido en términos económicos, se entiende que la norma operando en el mercado, desalienta la adopción de nuevas y más perfeccionadas técnicas productivas de prevención de daños ambientales, incluso si las ventajas que se derivan de ello, exceden los costos de resarcimiento asumidos.

En otros términos, puede entenderse que los criterios de responsabilidad por riesgo en materia de inmisiones disimulan estrategias de empresa dirigidas a satisfacer los requerimientos de los propietarios dañados, pero no son aptas para incentivar la modificación de las técnicas de producción, que son la fuente de origen de las inmisiones.

  B. El segundo modelo, que podernos individualizar en las normas que rigen los procedimientos para proteger el ambiente y los recursos naturales durante las operaciones de exploración y explotación de hidrocarburos,[xiii] prevé la adopción obligatoria de técnicas y medidas de prevención de factores de contaminación ambiental y explotación irracional de recursos naturales, en las que subyace el reconocimiento y preservación de estándares ambientales preexistentes, según las distintas características y capacidades de autoregulación de los diferentes ecosistemas.

Estas normas y procedimientos ambientales establecidos para la exploración, desarrollo y explotación de hidrocarburos, poseen carácter obligatorio para toda empresa o grupo de empresas, concesionarios, permisionarios, operadores, sea cual fuere su naturaleza jurídica, cuya actividad se encuentre sujeta a jurisdicción nacional o provincial y tenga a su cargo la exploración y explotación de hidrocarburos o la realización de proyectos y/o ejecución de obras en relación con dichas actividades.

Para ello, además de la observancia de las normas para proteger el ambiente, se establecen los procedimientos preventivos básicos para proteger el medio natural y cultural durante las actividades de exploración y explotación, respetando no sólo los estándares de emisión[xiv] permitidos, sino también incentivando a las empresas, la generación de parámetros de autorregulación y de una política ambiental preventiva incluso más exigente a la predispuesta normativamente, mediante constante auditoría ambiental.

El estudio de impacto ambiental previo, en la etapa de exploración, que debe ser efectuado antes que se perfore el primer pozo exploratorio en el área asignada, debe ser objeto de constante monitoreo durante las tareas de perforación, siendo todos los gastos originados por el estudio ambiental previo por cuenta del operador del área de exploración.

Por su parte, la ejecución del estudio ambiental previo, ya en la etapa de desarrollo y explotación, obliga al operador del área a contratar bajo su responsabilidad -y a su exclusivo costo- los servicios de grupos consultores con reconocida idoneidad, habilitación y registro sobre control y evaluación ambiental en la materia, sean estos argentinos o extranjeros, pero siempre ajustándose a las normas nacionales.

Estos estudios, además de indicar un diagnóstico ambiental, deben contener distintas modalidades alternativas de operación y monitoreo a seguir durante la etapa de explotación con la finalidad de evitar o minimizar el impacto que sobre el ambiente y el ecosistema en particular, puedan provocar las obras correspondientes al desarrollo de los yacimientos.  En particular, comprenden toda medida a cumplir en el área correspondiente a la cuenca sedimentaria, relativas a protección [xv] de suelos, aguas subterráneas y superficiales, flora y fauna silvestre e inducida, manejo de deshechos y residuos, captación de gas y condiciones de la pluma de venteo, aguas de producción o purga, oleoductos de interconexión, plantas de almacenaje y embarque, normas de protección ante derrames de petróleo y de captación y reinyección de agua para recuperación secundaria.

 C) El tercer grupo representativo de normas, son las denominadas agroambientales, las que por su objeto y función operan en base a estándares o niveles de contaminación sobre los productos agroalimentarios y marginalmente sobre estándares ambientales en el proceso productivo; adjudicando el control preventivo prevalentemente a los mecanismos de mercado y redistribuyendo normativamente los costos ambientales generados respectivamente a los consumidores y contribuyentes, incluidas las generaciones futuras.

En este sentido, uno de los más graves problemas ecológicos que afecta nuestro país, es la erosión de suelos, pudiendo identificarse diversas causas de este fenómeno, sean de carácter técnico-económico, sociológico o jurídico.

Entre los factores técnico-económicos, se encuentran habituales prácticas de monocultivo, especialmente incentivadas por la cotización de precios de los productos.  No son ajenos a estas causas, factores sociológicos, donde se reflejan, como contrapartida de la insuficiente asistencia técnica, prácticas tradicionales de roturación y arado orientadas en el mismo sentido de las curvas de nivel y drenaje de los campos, lo que acelera el arrastre y erosión del suelo por acción de la lluvia, puesto que el agua no encuentra ningún tipo de defensa.

Los factores de orden jurídico los encontramos, por una parte, en la prevalente aplicación de contratos de arrendamiento accidentales por cosecha o pastoreo, los que en virtud de la brevedad del plazo, y las modalidades de pago (quilaje fijo), tradicionalmente se fijan en relación a la cotización de la soja o trigo, impidiendo al productor-arrendatario accidental prever rotación de cultivos, descanso de tierras, rotación de pastoreo en los potreros, etc., e, indirectamente, obligándolo a sembrar constantemente un tipo de oleaginoso o cereal, como medio para disminuir el alea del precio, cuya cotización para ese momento es sólo un referente cuya determinación definitiva, dependerá de su precio futuro.

Entre estas externalidades ambientales en el proceso productivo, también deben considerarse la ausencia de imposiciones legales que hagan imperativa la obligación de forestar y reforestar los campos, ya sea respecto de propietarios o arrendatarios de los mismos.  Este vacío legal de las leyes de bosques y suelos, tiene como correlativa consecuencia en los hechos, una creciente erosión eólica e hidráulica de zonas rurales con directa incidencia en los pueblos cercanos.

El respeto del equilibrio ecológico, debería representar para el productor agrícola, una condición para la conservación en el tiempo de la productividad de la empresa, toda vez que ésta podrá garantizar en el futuro una producción cuantitativa y cualitativamente satisfactoria, si el cultivo o cría es realizado según una práctica racional que respete el equilibrio orgánico de los recursos.  Por ello, debería existir una normal coincidencia entre el interés de la producción y el interés a la conservación de los recursos naturales.

Si la tutela de los recursos naturales no constituye un fin externo a la empresa agraria, sino que implícitamente debe ser asumida como objetivo de la actividad agrícola misma, normas como el art. 2513 del Código civil, o el art. 8 de la ley 13246 de contratos agrarios, que prohibe toda práctica irracional o degradante de los recursos naturales, no sólo deberían asumir una tutela preventiva, sino también represiva de conductas y prácticas irracionales de producción.

Pero normas como las citadas no garantizan el correcto proceder del productor, porque el objetivo directo de ellas es la protección de la propiedad de la tierra agraria en sí, y sólo indirectamente la protección de los suelos: como la inmediata cesación de la práctica irracional permanece en el marco de disponibilidad del propietario. arrendador o aparcero, podrían eventualmente, las partes negociar un resarcimiento del daño a “la propiedad”, a cambio de permitir la continuación de la actividad degradante.  Tampoco es posible individualizar un marco de tutela represiva de dichas prácticas, cuando el productor es igualmente propietario: no existiendo un régimen imperativo,[xvi] y muchos menos un efectivo control administrativo por parte de las autoridades de aplicación locales, que permita sancionar conductas degradantes, la autonomía de la voluntad ha consagrado como usuales desde prácticas de quema de banquinas, campos y montes, a prácticas de monocultivo (Vg. soja). incentivadas por modalidades contractuales accidentales.  Resulta claro que, en estos casos, siempre es el producto el que orienta y define -especialmente por el precio de su cotización-, las modalidades de producción, sea que las mismas se manifiesten a través de prácticas irracionales de quema con el [supuesto] objeto de obtener pasturas tempranas; o bien, de cultivos intensivos sin rotación o descanso de suelos.

Tratándose de productos agroquímicos y fertilizantes aplicados en el proceso productivo, normas como la ley provincial Núm. 6629, que regulan su uso, sólo cumple una función preventiva en cuanto a los riesgos ambientales generados por empresas aéreas o terrestres aplicadoras de plaguicidas, las que en los tratamientos fitosanitarios que realicen deben respetar parámetros técnicos como la dirección y velocidad del viento, la proximidad de otros cultivos y animales sensibles a las sustancias aplicadas, evitando que los tratamientos contaminen cursos de aguas y abrevaderos naturales, pero en todos los casos, se omite la previsión de daños acumulativos y de prolongado efecto residual sobre suelos o napas freáticas, provocados por aplicaciones dentro de los límites legales o administrativos.

Conforme a esto, los costos ambientales generados a nivel de proceso productivo (degradación de recursos, contaminación ambiental) son redistribuidos a toda la colectividad, por incentivo implícito del derecho, toda vez que basta recordar que el Decreto 3290/90 reglamentario del cap.  IX, sobre Impacto Ambiental (arts. 49-52) de la ley 7343, ubica entre los proyectos condicionalmente sujetos a los procedimientos de estudio de impacto ambiental, los procesos ligados a la agricultura, ganadería e instalaciones complementarias, las industrias extractivas y energéticas, de productos alimentarios incluyendo entre ellas, las curtiembres, no obstante su reconocido y significativo impacto ambiental.

Resulta ostensible que en materia agroambiental, el control preventivo reside fundamentalmente en las externalidades a nivel de productos agroalimentarios, sea en la fiscalización de fertilizantes y enmiendas, donde el objetivo de las normas es que los productos no superen los niveles y concentraciones que puedan causar daño a la salud humana, animales y vegetales (ley Núm. 20466); fijando al respecto estándares de tolerancia y límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos (Ley Núm. 20418); incluyendo regulaciones preventivas de generación de residuos y deshechos cuyos constituyentes y efectos tóxicos, como biocidas y productos fitosanitarios, puedan afectar la salud humana, animal y cuerpos receptores como aguas superficiales, atmósfera y suelos (ley 24051, reg. por Dec. 831/93).

Consecuentemente, cuando se trata de externalidades en el producto según estos estándares de contaminación (productos alimentarios contaminados, pero dentro de los límites de tolerancia administrativos lícitos), los costos ambientales son trasladados al consumidor, según el principio víctima de la contaminación paga [VPP].

Sin embargo, como complemento al modelo convencional de agricultura moderna e industrializada, se practican técnicas alternativas, basadas en un enfoque agroecológico que considera no sólo los flujos productivos, sino sus ciclos, el mantenimiento de esa capacidad productiva y la estabilidad del sistema.

Bajo estas técnicas, la sustentabilidad[xvii] del agroecosistema es vista como un atributo fundamental, comprendiendo: a) productividad (nivel mínimo de out-put); b) estabilidad (constancia o persistencia de la producción en el tiempo); c) sostenibilidad  (habilidad del sistema para recuperarse del stress y perturbaciones); y d) equitatividad en la distribución de los beneficios y del ingreso entre grupos y clases sociales.  A la luz de estos nuevos parámetros valorativos, la agricultura no se identifica tan sólo con los productos que son su resultado, sino que comprende e involucra a todos los procesos que inciden sobre ellos, incluidos aquellos aspectos reglamentarios del modo de producción, mediante mecanismos de disciplina y autodisciplina de la actividad productiva.

El método de producción orgánico, con una completa recepción normativa en nuestro sistema, se presenta como un microsector al interno de un amplio sistema productivo caracterizado por técnicas alternativas[xviii] a las aplicadas en la agricultura convencional, especialmente en relación al control del empleo de inputs tecnológicos en la producción agrícola, como pesticidas y abonos químicos.  Entre los fines esenciales propuestos por la técnica de agricultura orgánica pueden sintetizarse: a) Fomentar e intensificar los ciclos bióticos dentro del sistema agrario, que comprenden los microorganismos, la flora y la fauna doméstica y silvestre; b) Mantener y aumentar a largo plazo la fertilidad de los suelos; c) Emplear al máximo los recursos renovables en sistema agrícolas organizados localmente; d) Promover un sistema de cerrado en cuanto a la materia orgánica y los nutrientes minerales; e) Proporcionar al ganado las condiciones de vida que le permitan realizar los aspectos básicos de su comportamiento innato; f) Evitar toda forma de contaminación que pueden resultar de las técnicas agrarias; g) Mantener la diversidad genética del sistema agrario y de su entorno, incluyendo la protección de los hábitats de plantas y animales silvestres; h) Considerar el impacto social y ecológico más amplio del sistema agrario.

A los fines normativos, aquellos enunciados teleológicos de la producción orgánica se materializan mediante la recepción legislativa de dos principios fundamentales: A) el cumplimiento de métodos y normas de producción preestablecidas; B) la acreditación de sanidad y calidad orgánica, mediante un sistema de control, verificación y certificación de cumplimiento de aquellos requisitos normativos predispuestos y efectivamente implementados, cuyo cumplimiento se acredita mediante marcas colectivas (ecoetiquetado), que reconocen como nexo común con las regulaciones existentes en otros países, la prevalente tendencia a fundarse en la garantía de un específico modo o proceso productivo de escaso o nulo impacto ambiental, más que en la acreditación y garantía del efectivo modo de ser del producto individual.

Las intervenciones de control sobre las técnicas aplicadas para la obtención de productos orgánicos recaen en forma prevalente sobre la empresa agraria de producción, la que representa el modelo teórico de referencia para la promoción de la conservación del ambiente, por el inevitable coligamento entre prácticas de cultivo y cría y conservación de suelos: el ecoetiquetado orgánico haría presumir al consumidor que se trata de productos cuyas técnicas de producción idóneas para garantizar la conservación de los recursos naturales, resultan igualmente condicionantes de un producto incontaminado.  Sin embargo, debería tenerse en cuenta que, a los efectos de una genuina protección de los consumidores, la sola acreditación de haber observado prácticas productivas orgánicas no significa siempre estar frente a un producto de calidad, sino sólo frente a un alimento sin residuos de productos químicos de síntesis.

Conforme a esto, este régimen está destinado a regular no solamente el método productivo y sus controles relativos, sino especialmente los aspectos de condiciones de ecoetiquetado y comercialización de los productos, cuya instrumentación jurídica y modalidad de aplicación y control, permiten transferir de manera transparente y voluntaria, mediante un precio superior al que corresponde al mismo producto pero obtenido con técnica convencional, la asunción por parte de los consumidores de los costos de protección ambiental.

5. Existen pocos estudios sistemáticos sobre los vínculos entre los estilos de desarrollo económico vigente y la forma como son utilizados los recursos naturales y su consecuencia sobre la situación ambiental.  El deterioro ambiental no es una consecuencia inevitable del progreso humano, sino una característica de ciertos modelos de crecimiento económico que son intrínsecamente insostenibles en términos ecológicos, así como desiguales e injustos en términos sociales.

Así, el problema comprende dos aspectos: uno, que hace al cumplimiento de un principio de justicia conmutativa, relativo a las distorsiones que pueden producirse en el comercio nacional e internacional; y otro de estricta justicia distributiva, dado que si el derecho no imputa con eficacia los costos de la generación del daño ambiental, quienes en última instancia -de hecho- asumen los costos son las generaciones por nacer.

Los problemas ambientales, bajo la perspectiva de los intereses de la comunidad, reclaman la formulación de normas que reconozcan la sustitución de los actuales análisis en términos de ganancias y pérdidas, por una valoración que permita incluir los costos y beneficios totales para la entera sociedad, mediante la valoración de los efectos económicos globales de medidas de control ambiental sobre los costos, la ocupación laboral, productividad y estructura de producción, incorporación de objetivos de autocontrol ambiental y mejoramiento de la calidad vida mediante un proceso de participación y decisión democrático.

Con esta perspectiva, la sustentabilidad contempla varias dimensiones, entre las que se destacan: la ecológica, la económica, la cultural y la social; pudiendo un sistema productivo satisfacer las tres primeras, pero si el mismo no logra mantener la cohesión social no será sustentable.

Se trata de una premisa fundamental ya reconocida a nivel mundial y de cuyas implicaciones depende el destino de la humanidad.  Si la degradación ambiental es la consecuencia no del desarrollo sino de una particular modalidad del mismo, se hace indispensable y también posible, la búsqueda e implementación de otras formas de desarrollo, de un nuevo crecimiento económico que sea sostenible en términos ambientales y también en términos sociales y técnicos, privilegiando como su objetivo central el mejoramiento de la calidad de vida de todos los seres vivientes del planeta.

REFERENCIAS

Anuario III Sección I