Sección I

De la Doctrina de la Situación Irregular a la doctrina de la protección Integral **

SUMARIO: En este artículo se presentan historias de abandono enfocadas desde la perspectiva de los actores del sistema de protección de menores, sustentadas en la concepción de la Doctrina de la Situación Irregular, confrontadas con la percepción de las familias involucradas. El análisis plantea la necesidad de implementar las propuestas de modificaciones a ser ejecutadas en el ámbito de la política social y de la política jurídica para una efectiva realización de la Doctrina de la Protección Integral, la cual instituye como sujetos de derecho y como titulares de plenas garantías jurídicas a las personas de los niños y adolescentes.

La protección de menores se organiza jurídicamente en la República Argentina en el año 1919, con la ley de Patronato de Menores. Esta ley responde a las necesidades que demanda la sociedad de la época, de evitar que los sectores marginados interfirieran en el conjunto social, a la vez, que intenta generar mecanismos legales para la protección de los desvalidos.

Avanza así sobre la definición y conceptualización del abandono e implanta la función tutelar que será ejercida por los Tribunales de Menores.

Mediante esta ley se afirmó la especificidad de un Derecho de Menores que conlleva el control estatal en la ejecución de las medidas, la creación de más establecimientos destinados explícitamente a la internación de menores, la eliminación de las penas determinadas, la extensión de la intervención estatal, comprensiva no sólo de los que cometían delitos, sino de aquellos que estaban “abandonados”, en peligro “material” o “moral”, y de aquellos cuyos hogares fueran considerados “peligrosos”[i]. La idea central es la defensa de la sociedad y la prevención del delito, determinada a partir de la necesidad de asistir a ciertos sectores de la población a quienes la sociedad no puede garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas. Dichos sectores deben enfrentar una estructura social caracterizada por profundas desigualdades, donde conflictos, tensiones, ausencia de recursos materiales, deficiencia en el funcionamiento de instituciones básicas y el desarraigo valorativo general, crean condiciones negativas de socialización. Estos desajustes se producen de manera preponderante en los sectores empobrecidos quienes han quedado al margen del sistema productivo[ii].

La función tutelar se organiza entonces, alrededor de este particular conjunto de conceptos los cuales fueron definidos con posterioridad por el Instituto Interamericano del Niño recurriendo a enumeraciones casuísticas de las legislaciones de los países de Latinoamérica. En el vocabulario técnico publicado por el mencionado Instituto se ha definido al “abandono material” como “descuido del menor en la alimentación, higiene, vestuario y medicamentación por incumplimiento de los deberes asistenciales correspondientes a los padres, tutores o guardadores” y al “abandono moral” como “carencias en la educación, vigilancia o corrección del menor, suficientes para convertirlo en un ser inadaptado para la convivencia social por incumplimiento de los deberes correspondientes a los padres o a quien esté confiada su guarda”.

Inciden asimismo en el perfil de esta función tutelar aspectos vinculados al “riesgo social” este, según la terminología mencionada, es definido como: “el conjunto de condiciones objetivas y subjetivas por influjo de las cuales es probable que un menor cometa un hecho socialmente dañoso”[iii].

Esta conceptualización institucionaliza a la internación como la modalidad típica de intervención ante la niñez carenciada, desamparada o desviada, ello significa reclusión y separación de la familia, grupo de crianza y medio natural, e implica la sustitución de sus funciones naturales. Se trata de “proteger” a los menores de aquellos padres y ámbitos que no pueden hacerse cargo o contenerlos en su crianza. Es así como el menor, individualmente, se constituyó en objeto de intervención.

Esta perspectiva acerca del problema evoluciona y se modifica con posterioridad. Es así que desde este concepto de peligrosidad individual se observa un desplazamiento hacia el concepto de grupos en situación de riesgo, cuya construcción se realiza a partir de la presencia de factores objetivos, tales como las condiciones de vida, el estado de desnutrición, la desocupación, las situaciones de promiscuidad, el alcoholismo, etc. Cobra vigencia así, la familia como objeto de análisis e intervención y la idea de promoción familiar. De esta manera, la familia y el medio social se conforman como sujetos de intervención[iv].

Se estima que en años recientes se ha adquirido una percepción clara de la familia como una unidad biopsicosocial, dotada de sus propios mecanismos de ajuste para funcionar en circunstancias adversas. Esto ha dado relieve al concepto de salud familiar y, en consecuencia, a la identificación de la familia como una unidad de atención de la salud y a la necesidad de considerar al niño con su familia[v].

Tan es así que en la conferencia de UNICEF en Bellaggio en 1964 ya se afirma “la necesidad de que, en la planificación nacional de los países en desarrollo, se preste adecuada consideración a las necesidades de la infancia y la juventud” y se señala que “los servicios de protección para la infancia y la juventud no deben limitarse a los grupos vulnerables... y sus objetivos deberían incluir una mejor adaptación de la familia a las cambiantes condiciones y necesidades sociales..., en general debería darse prioridad a los servicios preventivos más bien que a los servicios correctivos, y a la rehabilitación más que a la asistencia de carácter paliativo”.

En este desplazamiento de las estrategias de intervención, hace ya años que existe un creciente consenso acerca de la inconveniencia de la internación de menores fundamentalmente por los efectos negativos que ella causa; además el derecho a la convivencia familiar y comunitaria se encuentra explícitamente consagrado por la Convención Internacional de los Derechos del Niño, incorporada a nuestra Constitución Nacional.

Sin embargo, y a pesar de las consideraciones y recomendaciones precedentes, cuando se analizan las instituciones jurídicas destinadas a la protección de los menores, es posible observar que, aún cuando la intervención estatal no se origine, en la mayoría de los casos, en situaciones en las cuales, de manera expresa, los padres manifiesten su voluntad de poner a sus hijos a disposición de los juzgados. Sino, que se inician por la detección de situaciones de desamparo, no sólo del menor, sino de todo el núcleo familiar, la institución jurídica y asistencial, ignorando estas características, se orienta a resolver individualmente la situación de los niños, mediante la internación de los mismos.

Estas instituciones, en la práctica, prescinden de considerar que los problemas que motivan sus intervenciones afectan al grupo familiar en su conjunto, por lo cual no intentan acciones dirigidas a restaurar la situación familiar ni a reconstruir los lazos afectivos intrafamiliares, sino que, por el contrario, apelan al desgaste de la relación materno filial, mediante la separación, la limitación de visitas, etc. todo lo cual finalmente, provocará la ruptura entre padres e hijos.

Esta ruptura se establece legalmente a través de la declaración jurídica del estado de abandono, la misma determina la existencia de causales para la privación de la Patria Potestad y se dictamina mediante auto interlocutorio[vi].

Con el objeto de proporcionar una aproximación a los problemas que suelen motivar la intervención del Estado y de ofrecer cierta imagen de las historias, en cuya elaboración se respetó el lenguaje y el estilo de los expedientes con causas cuya resolución fue la declaración del estado de abandono[vii]. Se exponen, en primer lugar y a modo de ejemplo, reseñas donde se hacen constar las fechas más significativas, en tanto implican cambios en la situación legal o en cuanto a la residencia de los niños, y permiten apreciar la incidencia del tiempo y la modalidad operativa del sistema en estos procesos. En segundo lugar, se intenta confrontar esta imagen con otra perspectiva, esto es con la percepción de la familia, a través de fragmentos significativos extraídos de entrevistas[viii] realizadas a miembros de estas familias, quienes fueron los protagonistas de cada una de las historias.

03/10/80 Una vecina informa al Juzgado sobre el riesgo que corren tres menores que padecen diversas patologías, cuyos padres son alcohólicos y se despreocupan de ellos.

09/09/81 Los menores son retirados del hogar e internados en institutos del Consejo.

El asistente social actuante informa que la vivienda está en mal estado, que los progenitores son ebrios y se reúnen con gente de mal vivir y que los niños están desatendidos y practican la mendicidad.

01/12/81 Los padres solicitan permiso de visita y presentan documentación requerida por el Tribunal.

A pedido de una voluntaria del instituto en donde se encuentran los niños se autoriza el egreso de dos de ellos por el período de fiestas de fin de año.

12/02/82 Los padres solicitan el egreso de los niños ofreciendo como posibilidad para guarda a la abuela paterna y a los padrinos de crianza; el padre manifiesta su deseo de realizar tratamiento antialcohólico. La asesora de Menores considera que los niños deben continuar internados y derivados a guarda.

12/04/82 Comparecen los padres y los padrinos de casamiento solicitando el egreso de la hija a la vez que ofrecen personas amigas que estarían dispuestas a hacerse cargo de los dos hijos restantes.

El asistente social sostiene que los padrinos están en condiciones de hacerse cargo de la menor por lo cual se autoriza su egreso.

10/05/82 Mediante auto interlocutorio se declara a uno de los menores en estado de abandono, dejándose pendiente la situación del otro hasta tanto sea anotado en el Registro Civil.

11/05/82 Ambos menores egresan con un matrimonio a quien posteriormente se le confirma la guarda judicial.

15/10/84 La niña es internada en dependencias del Consejo luego de solicitar amparo; su guardadora, a la vez tía, manifiesta desconocer las causas por las que se fue del hogar; debido a esta situación renuncia a la guarda otorgada, y la niña egresa bajo la guarda de un matrimonio que la había solicitado, pero a los pocos días es reintegrada porque no se adapta a su nuevo hogar; ante ello se ordena su internación en dependencias del Consejo de las que se fuga reiteradamente y regresa para solicitar amparo.

Año 1988. La madre de María ha fallecido, su padre que se encuentra muy deteriorado por su adicción al consumo de alcohol, vive con ella y su esposo; los otros dos hijos, hermanos de María, fueron adoptados.

Padre: “Fue por la denuncia de los vecinos. Después fuimos decían que teníamos problemas, que los chicos no podían estar ahí y los sacaron; tuvimos problemas con una Jueza, que los iban a retirar a los chicos. Yo les pregunté y no me quisieron decir porqué. Yo fui a verlos pero no me dejaron entrar”.

Hija: “Lo que pasa es que mi familia era alcohólica, en nuestro caso hubo motivos para que fuesen retirados del hogar".

...Desde el principio nos separaron, -a ella de sus hermanos- no me dejaban verlos, no me daban “bolilla” ...Tenían que sacarnos de la casa, pero no separarnos a nosotros; yo no tengo la culpa del error que hayan cometido mis padres... yo desde chica pedí verlos... muchas veces yo fui a Tribunales y he dicho que quiero ver a mis hermanos y lo ponen en un papel y después con la Asesora vimos y no había nada; ellos sacan y hacen desaparecer lo que quieren.

En Tribunales me dijeron que era una “animalada” no decirles a los padres adoptivos que tenían una hermana, pero ellos no piensan en mis sentimientos; me preguntó -la Jueza- si no pensaba en los sentimientos de los padres adoptivos. Ahora no se puede hacer nada.

Yo he luchado mucho; no vale la pena hacer esto -se refiere a la entrevista- y yo no puedo recuperar a mis hermanos. No me los dejan ver porque ya están en adopción; el juez dice que les puede causar daños, que va a ser solamente para problemas...

...No me dejaron buscar un abogado, el hecho de ser menor, no me dejaron; yo busqué, pero el abogado no podía hacer nada. Ellos me dijeron que volviera sin el abogado, que hablara con la asesora de menores, pero ella está con ellos.

...Me dijeron que estaban bien, que estaban en adopción y que los padres adoptivos no querían saber nada conmigo. Yo ya veo que realmente no se puede hacer nada; es un caso perdido...”

26/03/84 Mediante informe médico se pone en conocimiento del Juez que ha sido internada una menor con diarreas, problemas bronquiales, desnutrición en grado avanzado y tuberculosis.

06/04/84 La abuela solicita visitarla, ya que se encuentra muy ligada afectivamente con ella. La crió desde su nacimiento, debido a que la madre se desentendió completamente.

30/04/84 El padre dice haberle realizado los cuidados indicados por el médico, comprometiéndose a realizar el tratamiento antituberculoso a todo el grupo familiar y solicita la entrega de la menor.

El informe socioambiental destaca que si el tratamiento es positivo, la menor podría egresar con su padre; en caso contrario sería derivada a otro hogar, con la posibilidad de que la abuela pudiera seguir visitándola, conservando así el lazo que las une.

01/06/84 Egresa con una señorita a quien posteriormente se le confirma la guarda.

Año 1988. El padre de la niña con TBC y declarada en abandono, no tiene pareja ni otros hijos y comparte la vivienda con sus hermanos y su madre, Ramona.

Abuela: “-Al mes de tenerla yo, mi hija -refiriéndose a su nieta- se me enfermó, la interné, me la entregaban y cuando venía acá se me descomponía. La volvía a llevar, la interné en el hospital más grande y siempre hacía lo que los médicos me pedían... Estaba internada en el Hospital Infantil y de así me la retiraron. Mi hija ha estado un año y siete meses, más en el hospital que acá, y yo la “tría” y algo le hacía mal, yo no la desatendía, yo le he dado todos los remedios y la leche que me decían que le diera ¡Si yo la llevaba para que los médicos la curaran!. Dijeron que tenían que operarle, dejé que la operaran. Después de la operación me la entregaron, la he tenido quince días... un mes. Un buen día vino un coche con unos señores que no sé lo que son. No trajeron ninguna orden, ningún papel, dijeron que la iban a llevar por orden del juez y que podía ir al Tribunal a los tres días. A los tres días fui...

...En la “ayuda social” consta que él -refiriéndose al padre, presente en la entrevista- la ha dado. El se niega, él sabe que no ha firmado, lo único que cuando estuvo internada mi hija, me pidieron partidas de nacimiento y yo las hice y las entregué, pero a mí me tenían engañada, yo creía que era para curarla a ella. En la “ayuda social” me habían dicho que buscara a un familiar porque yo no podía tenerla, porque era muy pobre, después no me acuerdo muy bien porqué... ella -un familiar- había hecho todos los papeles, todos los trámites para sacarla, pero después no sé en qué quedó.

Ella -se refiere a la asistente social- dice que los abandonamos porque tenemos que trabajar, pero sino trabajamos con qué los vamos a mantener. Ella así me decía que yo la tenía a mi hija abandonada y que por eso se enfermaba y me retaba”.

Padre: “Yo hablé con un abogado que es de acá, pero como yo no tenía con qué pagarle, me rechazó el abogado, pero de un día para otro con qué voy a buscar un abogado yo, si no tenía ni para el viaje...

Me dijeron que no había ninguna solución, me la negaron rotundamente, no me dejaron verla hasta el día de hoy... nosotros hemos hecho todo lo que hemos podido hacer.”

Abuela: “Yo hubiera querido que me digan que la han hecho, si vive, -llorando-; sino, no sé, estoy “nula”, no tengo ninguna noticia de ella, para mí es como si la hubiera perdido... Yo lo único que quisiera es que Dios baje del cielo para que me dé a mi hija...”

11/04/84 Un menor es internado en un hospital con diagnóstico de desnutrición y gastroenteritis, situación que es puesta en conocimiento del Tribunal debido a que su madre no lo visita.

Constatada esta circunstancia, por medio de diversos informes socioambientales se conoce que la madre se separó del padre llevándose a sus cuatro hijos. Debido a la falta de recursos, los tres mayores regresaron con el padre. El menor quedó con la madre. Las sucesivas internaciones a que se vio sometido el menor dieron lugar a una denuncia vecinal.

La ausencia de visitas de la madre se debió a que ella, simultáneamente con la internación del menor, fue intervenida quirúrgicamente; al tomar conocimiento de la situación del menor se fuga del hospital sin esperar el alta. Esta situación se agudiza debido a que el menor se recupera y es derivado a otra institución. El padre toma conocimiento tardíamente de los acontecimientos. Se suceden informes socioambientales contradictorios, señalándose en uno la irresponsabilidad materna y en otros los cambios que se manifiestan y la preocupación de los padres por recuperar a su hijo, aconsejándose su egreso con ellos.

11/09/84 En audiencia los padres manifiestan su voluntad de recuperar al menor.

25/09/84 Por medio de auto interlocutorio se declara al menor en estado de abandono moral y material, por lo cual pasa a guarda y adopción.

15/10/84 En comparendo, la madre se niega a firmar la resolución de abandono.

15/03/85 Por sentencia se hace lugar al recurso, se revoca el auto interlocutorio recurrido.

Año 1988. Juana, la madre del menor de autos, convive con su esposo, sus ocho hijos y se encuentra esperando el noveno.

Madre: “Estaba desnutrido por la misma diarrea; yo lo llevaba durante una semana entera al hospital, y al final me lo internaron. Así me bajó de peso.

El motivo... de la puesta a disposición del menor... fue que no había ido a verlo porque estaba internada. Nadie lo iba a ver. Yo tenía a mi marido que tenía que cuidar todos los chiquitos que estaban aquí. Cuando yo fui un día lunes, que me dieron de alta, me dijeron que estaba en otro lugar. La asistente social acá, que fui a ver, me dijo que fuera al Juzgado. La Jueza me hizo todas las preguntas; me dijo que estaba terminantemente prohibido verlo... puede haber estado desnutrido, pero no tanto como ella decía; yo los llevo todos los meses a control.

La Jueza decía que no tenía trabajo efectivo, que cómo iba a entregar la criatura a una persona así, que la casa no era mía. Es herencia de los hijos de mi suegro, pero estamos nosotros nomás. Pero está todo al día, pago, no sé yo...

Después, -la Jueza- mandó una orden que venía a retirarme los otros tres que tenía acá, mi suegro salió, los corrió y se fueron.

La asistente social estaba los días sábados, yo iba ese día, -a visitar a su hijo- como ella me dejaba, era la única. Dos veces nomás fue mi marido, no lo quería ver porque él cada vez que iba se lo quería traer, el iba con esa ilusión, así que fue dos veces nomás, se sentía mal.

Cuando preguntaba qué tenía que hacer me decían que la solución era la Jueza. Yo pienso que si presentándolo todo, cómo no me los van a entregar... Tenía ella que decidir, yo esperaba que ella cambiara de idea, que se “aflojara”, pero es de corazón duro. Iba todas las semanas a Tribunales... Me dijo que el chico iba en adopción, me lo dijo a las nueve de la mañana y yo eran las once y no me quería retirar, llamó a la policía para que me llevara. Yo la traté mal. La policía me dijo que me quedara tranquila, que volviera a hablar con ella, pero no me quería atender. Yo le pedía que me diera una sola oportunidad, ella dijo que no. La empleada -una empleada del Tribunal- me llamó y me dijo: - anda al abogado letrado y explícales qué pasa... Cuando yo fui a hablar con el abogado, le digo todo mi problema yo, y el comenzó a hacer el trámite...

...Yo me decía: si esa empleada no me decía, yo no hacía nada, estaría lo mismo: ¡conque lo dieron y lo dieron!

Cuando lo retiré al chico, no me reconocía, no se quería venir conmigo... El le decía mamá a las maestras... anduvo mucho tiempo como si no estuviera... muy aislado... cuando lo traje no quería comer... lloraba, no quería saber nada... el daño que hizo..., que me hizo a mí y al chico también.”

Merece la pena destacar que las familias, en todos los casos analizados, sobreviven en condiciones vitales sumamente precarias, por ende vulnerables ante la aparición de acontecimientos excepcionales, puesto que los mismos plantean la necesidad de generar respuestas perentorias y adecuadas, para lo cual, estas familias, carecen de la idoneidad, aptitudes y recursos necesarios.

En su mayoría, reconocen y manifiestan sólidos lazos afectivos con sus hijos, reiteran su voluntad de conservarlos, expresan profundo dolor ante la separación y la pérdida de los niños, así como sus esperanzas y deseos de recuperarlos, verlos o saber acerca de sus destinos.

Las familias declaran haber sido escasamente informadas acerca de la situación y estado de sus hijos durante el período procesal y sometidas a exigencias institucionales de diversa índole para recuperar a los niños, requerimientos cuya importancia y pertinencia acerca de la calidad de la crianza minimizan, por su tipo o por la propia incapacidad para cumplimentarlos. Estas exigencias están especialmente referidas a la necesidad de disponer de viviendas en adecuadas condiciones de habitabilidad, trabajo estable, y realización de estudios psiquiátricos.

A juicio de las familias, las conductas del personal adolecen de insensibilidad e incapacidad de empatía para con los sujetos involucrados, con trato deshumanizado y actitudes confusas, dilatorias o evasivas durante el período procesal, tendientes a lograr mediante procedimientos convincentes o coercitivos, el acuerdo familiar para la entrega de sus hijos en guarda o adopción.

La condición de pobreza está reconocida por los miembros de estas familias como un elemento de alta incidencia sobre sus capacidades para resolver el problema. También la ignorancia, incapacidad de comprensión y escasa autonomía, configuran un estado de indefensión que en una relación de poder unilateral, facilita situaciones de abuso, actuaciones arbitrarias y omnipotentes respecto del destino de sus hijos.

Estos procesos representan para los menores, en la mayoría de las causas, el paso por diferentes familias de guardadores y por internaciones sucesivas en diversas instituciones, e inclusive algunos reintegros a sus hogares, los cuales se verifican en escasas oportunidades y se producen exclusivamente como respuesta a la iniciativa e insistencia del núcleo familiar, sin que ello permita suponer la resolución de los problemas que provocaron la internación de los niños, puesto que en la mayoría de los casos se los declara finalmente en abandono.

Por otra parte, el desconocimiento de las familias acerca de los mecanismos, procedimientos e instituciones imposibilita -o al menos dificulta enormemente- la concreción de acciones e intenciones tendientes a recuperar a los hijos que les fueran retirados. La impotencia ante la intervención de los organismos estatales generó -en las familias afectadas- la búsqueda de respuestas de escasa o nula efectividad. Esto, aunado a la ausencia de recursos económicos, en la práctica diluye las posibilidades de mantener la integridad del núcleo familiar, con la consiguiente lesión del derecho de los niños a conservar su identidad y del derecho de sus padres a la patria potestad.

Cuando se analizan las resoluciones judiciales[ix] que refieren a las historias precedentes o a otras de naturaleza semejante, dictaminadas por los jueces mediante autos interlocutorios, se pone en evidencia que las mismas conforman un conjunto de enunciados cuyo contenido es bastante regular, de modo tal, que revelan historias similares, estereotipadas, productos de una misma modalidad de evaluación.

Se trata de la construcción de una “imagen” apuntalada por sucesivas afirmaciones extractadas de los informes y controles técnicos a los que la familia ha sido sometida.

Esta “imagen” se asienta sobre dos núcleos, uno de ellos, es la omisión de atención; el otro es el desinterés de los padres por proteger y conservar al menor. Estos dos aspectos permiten a la institución definir, desde lo jurídico, al núcleo familiar como abandónico-deficitario para la crianza de un niño.

La declaración del estado de abandono, aparece como un instrumento mediante el cual el sistema reafirma su interpretación de la situación de abandono del niño. A través de la misma demuestra la intencionalidad de los padres de infringir daño al menor. Esto desdibuja la situación de incompetencia relativa[x] en que se encuentran los padres, al igual que muchas de nuestras familias sumidas en la pobreza de esta manera, libera al sistema de protección de extender su acción hacia todo el grupo familiar. Esa línea de pensamiento fortalece un tratamiento que provoca la fractura del núcleo familiar.

Cabría preguntarse si se encuentra éticamente justificado intervenir en la vida de las familias, cuando el sistema no realiza acciones tendientes a superar las carencias que las mismas presentan, sino que por el contrario, actúa reforzando una desigualdad.

Aquí se plantea un interrogante contundente, acerca de la legitimidad de las medidas de protección adoptadas, en tanto ignoran el derecho de los padres a recibir asistencia del Estado para la crianza de sus hijos y lesionan el derecho a conservarlos dentro del seno familiar, así como también lesionan el derecho mismo de los niños a la preservación de su identidad y de su pertenencia a una familia y a una cultura[xi].

Resulta entonces insoslayable, en aras de una efectiva garantía de los derechos, remover la interpretación connotada por la doctrina de la situación irregular, acerca de las políticas del menor como identificadas con aquellas intervenciones que se instrumentan desde el Estado destinadas a tutelar a los niños más pobres y riesgosos.

Consolidar la concepción sostenida por la doctrina de la protección integral de la persona del menor como sujeto de derechos, y como titular de plenas garantías jurídicas. Implica reconocerlo como protagonista y participante activo del desarrollo y de las transformaciones de su sociedad, como un ser humano en formación, en expansión. Por lo tanto, con necesidades de ocupar y derecho a serle reconocido un espacio social.

Actualmente los ejes ideológicos explícitos de las políticas públicas son la promoción de los derechos de las personas y el desarrollo humano. En el marco de estas políticas, la promoción del desarrollo humano es una actividad que excede el campo específico de un área determinada de gobierno para abarcar acciones que el Estado y las organizaciones comunitarias realizan para acompañar y asistir en sus derechos y funciones a las personas y a las familias.

Las carencias básicas en educación, salud materno-infantil, nutrición, vivienda, etc., se encuentran directamente relacionadas con el bienestar infantil, la interdependencia de estos factores y su incidencia sobre los distintos aspectos del desarrollo infantil y la complejidad del proceso de interacción del niño con su medio ambiente, ligado al hecho de que las familias de escasos recursos no siempre viven en condiciones ambientales apropiadas, lleva a la necesidad de planificar la implementación de acciones tendientes a crear las condiciones socioestructurales adecuadas. Por ello adquiere relevancia la discusión del rol del sector público y privado, como así también de la familia en la supervivencia y desarrollo de los niños.[xii].

En tal sentido, las políticas del menor deben ser consideradas como parte fundamental, y necesariamente integrada, de las políticas sociales en general, dirigidas a las necesidades diferentes del niño y del adolescente. Ello implica reconocer previamente, el carácter estructural del problema, lo cual obliga a la elaboración de una política social y jurídica en el ámbito de la infancia-adolescencia. Esto lleva a plantear la necesidad de analizar y reformular las políticas sectoriales, en particular las llevadas a cabo en las áreas de salud, educación y las que tienen por objetivo la formación de recursos humanos quienes se constituirán en los actores ejecutores en la instrumentación de las acciones específicas de prevención.

Es necesario promover la adopción de medidas concretas tendientes a establecer servicios con base en la comunidad y dirigidos a atender a las necesidades, los problemas y los intereses de los niños y jóvenes y de sus familias, tomando en especial consideración las Directrices de Riad[xiii] en lo que se refiere a “las políticas de prevención que favorezcan la socialización e integración eficaces de todos los niños y jóvenes”, en particular mediante la acción de su familia, la comunidad, la escuela, la formación profesional y el medio laboral.

Estas Directrices señalan explícitamente que “toda sociedad deberá asignar prioridad a las necesidades y el bienestar de la familia..., dado que es la unidad central encargada de la integración social primaria del niño, los gobiernos y la sociedad deben tratar de preservar la integridad de la familia, incluida la familia extensa..., tiene la obligación de ayudar a la familia a cuidar y proteger al niño y asegurar su bienestar físico y mental, deberán prestarse servicios apropiados, inclusive de guarderías”.

Asimismo sostienen que deberán “...adoptar una política que permita a los niños criarse en un ambiente de estabilidad y bienestar..., facilitarse servicios adecuados a las familias que necesiten asistencia para resolver situaciones de inestabilidad o conflicto”.

“...prestarse especial atención a los niños de familias afectadas por problemas creados por cambios económicos, sociales y culturales rápidos y desiguales...”, que “...pueden perturbar la capacidad social de la familia para asegurar la educación y crianza tradicionales de los hijos”.

“...adoptar medidas y programas para dar a las familias la oportunidad de aprender las funciones y obligaciones de los padres en relación con el desarrollo y el cuidado de los hijos, para lo cual, se fomentarán relaciones positivas entre padres e hijos...”, “...desalentar la separación de los hijos de sus padres,...”

“...insistir en la función socializadora de la familia y de la familia extensa...” "... sólo deberá recluirse a los niños y jóvenes en instituciones como último recurso y por el período mínimo necesario...”,

“Se procurará fomentar la interacción y coordinación con carácter multidisciplinario e intradisciplinario, de los organismos y servicios económicos, sociales, educativos y de salud con el sistema de justicia, los organismos dedicados a los jóvenes, a la comunidad y al desarrollo y otras instituciones pertinentes...”.

En nuestros países, llevar a la práctica las Directrices precedentemente señaladas, supone una muy fuerte decisión política puesto que la crisis y las políticas de ajuste han provocado un impacto de tal magnitud entre los pobres estructurales, que los ha colocado en niveles tangenciales a la miseria, lo cual implica un sesgo muy fuerte en la formulación de políticas hacia prioridades insoslayables que absorben una muy importante proporción del presupuesto, como los programas de asistencia alimentaria y de atención primaria de la salud, destinados a paliar coyunturalmente los efectos de la crisis. Todo ello ocurre en desmedro de la inversión en políticas de corte preventivo.

En el mismo sentido el paulatino empobrecimiento al que ha estado sometida la gran mayoría de nuestra población ha provocado un crecimiento desmesurado de la demanda de servicios sociales, ante la cual resultan dramáticamente insuficientes, aquellos programas que se implementaron como medidas de emergencia para enfrentar una crisis que se transformó en permanente, ante una situación de profunda recesión económica que ha instalado la pobreza, cuya magnitud supera y desborda la programación y disponibilidades presupuestarias existentes.

Sin embargo, es necesario y además imprescindible poner en acción en defensa de los derechos humanos, el apoyo al niño en su familia, o en su familia extensa y en su comunidad, mediante políticas eficaces y concretas a las que el Estado está obligado, donde la prevención es crucial para responder a una protección real, mientras que la adopción en la resolución del abandono es, y debe ser considerada como un recurso extremo y de carácter excepcional.

En relación con lo anterior, habrá de prestarse especial consideración a programas que involucran la defensa de derechos que se relacionan con las libertades individuales y la autonomía personal, aspectos acerca de los cuales nuestra cultura no ofrece consenso. Por el contrario se observan profundas contradicciones en las diferentes concepciones acerca de cómo deberían ser las políticas estatales que se implementaran sobre estas temáticas, como así también sobre la legitimidad de la intervención del Estado en su regulación. Es fundamental generar espacios para la reflexión colectiva, y para un planteamiento contundente y serio a nivel político para el tratamiento de estos problemas.

A niveles preventivos, se deberá trabajar sobre las actitudes y conocimientos puesto que la mayoría de estos programas no están concebidos a partir del reconocimiento de la idiosincracia, los valores, las demandas, las necesidades, desde la percepción de cada uno de los destinatarios. Al desconocer estas variables, el abordaje suele no ser aceptado y transformarse en “un diálogo de sordos” que resulta insuficiente para motivar a los destinatarios.

De esta manera la prevención pierde consistencia pues no logra incorporar: la diversidad en su perspectiva de abordaje; la objetividad para evaluar los impactos y la respuesta comunitaria; y la capacidad de conservar el dinamismo y la flexibilidad necesarias para realizar los ajustes y cambios que la reacomoden y adecuen a las necesidades comunitarias.

Por otro lado pierde asimismo consistencia al no estar sostenida por la suficiente disponibilidad y adecuada accesibilidad de los servicios de atención y asistencia sociales, al respecto resulta pertinente coadyuvar al efectivo acceso de la población a los servicios mediante algún sistema eficaz de difusión y orientación de la demanda. Ello debido a que a niveles de indigencia los mecanismos de satisfacción de necesidades se transforman, en virtud de su complejidad, paradójicamente en mecanismos de “insatisfacción” de necesidades, puesto que el desconocimiento de las vías de acceso y las dificultades de comprensión acerca de los mecanismos de gestión individual, generan tal inseguridad e incertidumbre que impulsan a la automarginación, haciendo que la accesibilidad para gran parte de la población, se convierta en meramente teórica[xiv].

Entonces, posibilitar el esclarecimiento y reconceptualización del problema del abandono, y la formulación de lineamientos concretos para el logro de una prevención efectiva en materia de infancia-adolescencia. Supone la construcción de una cultura común con la participación de todas las instituciones que conforman el universo de lo jurídico y lo asistencial. Esta cultura común debe fundar el reconocimiento social de que la protección de la infancia no puede concebirse a partir de la fracturación del núcleo familiar y de la separación del niño de su grupo de pertenencia, sino a través del fortalecimiento del mismo y de las redes de solidaridad social.

· Modificar este sistema de protección que se materializa a través de la ley y su instrumentación e instituye a los niños y adolescentes como objetos de protección, nombrándolos de un modo determinado y asignándoles un espacio en la sociedad civil y en el sistema institucional: el de menores.

· Cambiar la lógica de un sistema jurisdiccional que garantiza y promueve la protección desde una instancia de control sobre la familia hacia una garantía y protección fundada en el control de la eficiencia de los servicios de asistencia y de apoyo sociofamiliar.

· Erradicar la perspectiva de un sistema cuyas reglas no sólo limitan sino que activan estrategias que introducen ciertas prácticas sociales en la ilegalidad a través de mecanismos específicos, esto es los condicionamientos existentes para acceder al ejercicio de los derechos institucionalizados.

· Garantizar el acceso a los bienes y servicios a la totalidad de la población como una efectiva práctica de superación de las desigualdades y de la exclusión social.

[**] Exposición realizada en el Seminario-Taller Internacional “Código de los niños y adolescentes: doctrina y práctica” Unicef Lima, Perú Octubre de 1995.

* BISIG, ELINOR: Licenciada en Sociología. Postgrado en Política Social en el Centro Universitario de Política Social (CEUPS) de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC).

Miembro de la Carrera del Investigador Científico del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) Investigadora por Concurso en el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales (CIJS) de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC).

[i] Para un análisis detallado y exhaustivo de este tema, el informe del grupo de investigación de Argentina, cfr. L. Larrandart y otros, 1990.

[ii] Sobre este tema cfr. N. Liwsky y otros, 1986

[iii] Cfr. J.P.Terra, 1979.

[iv] Sobre el tema de la organización de la actividad proteccional y su evolución, cfr. C. Forteza y C. Cassous, 1990.

[v] Sobre las consecuencias de la separación del niño de su familia cfr. F. Escardó, 1981.

[vi] Cfr. E. Bisig y M.I. Laje, 1989.

[vii] Estas causas resueltas en los Tribunales de Menores de la Ciudad de Córdoba, conformaron el universo de análisis de la investigación “menores en situación de abandono” E. Bisig, CONICET - CIJS. 1987-1988. Estos Tribunales no difieren en sus funciones, ni substancialmente en su estructura y comportamiento de los que operan en el resto del país, como asimismo de los de otros paises latinoamericanos, los cuales fueran, al igual que los de Argentina, tributarios de la Doctrina de la Situación Irregular.

[viii] En estos párrafos, al igual que en los resúmenes de los expedientes, se han respetado el léxico y las estructuras gramaticales. La selección de los casos, se realizó tomando en consideración que se ajustaban a los siguientes criterios:

- que el motivo de intervención del estado, estuviera absolutamente justificado, por la existencia de una situación grave.

- que los actores jurídico-asistenciales intervinientes fuesen diferentes en cada uno de los casos, se trabajó con distintas nominaciones, asesores y jueces.

- que presentaran distinto tipo de resolución, uno de los niños fue restituido finalmente a su familia, mediante resolución de la Cámara de Apelaciones del Superior Tribunal de Justicia.

- que los núcleos familiares fuesen heterogéneos, es decir, que ofrecieran diferencias en su composición para cada uno de los casos.

[ix] Resoluciones analizadas en el curso de la investigación sobre los “Condicionamientos sociales del abandono” E. Bisig , CONICET - CIJS, 1989.

[x] Es decir "la incapacidad de una persona para hacer frente racionalmente o con una alta probabilidad de éxito a los desafíos o problemas con los que se enfrenta, ésta incompetencia es siempre relativa al contexto de que se trata, puede ser permanente o temporaria, sectorial o total”. Cfr. E. Garzón Valdés, 1989.

[xi] Cfr. E. Bisig, 1994.

[xii] Cfr.”Mucho poquito o nada -crisis y alternativas de política social en los 90” Ciepp UNICEF Siglo XXI Buenos Aires, Argentina 1990.

[xiii] Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil. 1990.

[xiv] Cfr. E. Bisig , Informe Final de Investigación “La protección integral en menores” CONICET-CIJS, 1993-1994.

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